Смекни!
smekni.com

Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти с органами прокуратуры в области обеспечения законности

Северо-Западнаяакадемиягосударственнойслужбы приПрезидентеРФ


Кафедраадминистративногоправа


Диплом


Тема:Взаимодействиеорганов законодательнойи исполнительнойвласти с органамипрокуратурыв области обеспечениязаконности


Студент:группыГИМУ


Научныйруководитель:профессор,

зав.кафедройадминистративногоправа

СтаровойтовАлександрАлександрович


Санкт-Петербург

2001 г.


ПЛАН


Введение3

1.Законностькак важнейшийпринцип функционированияорганов исполнительнойвласти в РоссийскойФедерации.5

1.1.Понятие и содержаниезаконности.5

Режим5

Принцип5

Метод5

1.2.Принципызаконности.11

1.3.Гарантиизаконности18

2.Формы и методыобеспечениязаконностив органахисполнительнойвласти.23

2.1.Рольорганов прокуратуры в обеспечениизаконности23

2.2.Методическиерекомендациипо проведениюпроверок вобласти законностинормативныхактов органовзаконодательнойи исполнительнойвласти.32

2.3.Развитие иитоги практическоговзаимодействияорганов законодательнойи исполнительнойвласти и органовпрокуратурыв Читинскойобласти в период1996-2000 гг.35

2.4.Развитие иитоги практическоговзаимодействияорганов законодательнойи исполнительнойвласти и органовпрокуратурыв Ленинградскойобласти в период1995-2000 гг.46

46

Совершенствованиевзаимодействияорганов законодательнойи исполнительнойвласти с органамипрокуратурыв областиобеспечениязаконности.62

Заключение68

Списокнормативныхактов и литературы73


Введение

В началесвоей работыхотелось бывспомнить словапрезидентаРоссийскойФедерации В.В. Путина наежегодномобращении кобеим палатамФедеральногособрания: «Сегодня,когда мы идемвперед, важнеене вспоминатьпрошлое, а смотретьв будущее. Надодобиваться,чтобы все мы- предприниматели,властные структуры,все граждане- глубоко прочувствовалисвою ответственностьперед страной.Чтобы строгоеисполнениезакона сталоосознаннойпотребностьювсех гражданРоссии….. …..Нагосударственнойслужбе нужныпрофессионалы,для которыхединственнымкритериемдеятельностиявляется закон….»

Тема законностииграет довольнобольшую рольво всем обществе.На усилениеименно законностинаправленывсе силы в последнеевремя. Например,введение институтаполномочныхпредставителейПрезидентаРФ в федеральныхокругах, усилениероли Прокуратурыи других институтов.

Законность– один из основополагающих принциповгосударственногоруководства общества вцелом, важноесредство укрепленияи развитиягосударственности,упроченияохраны и развитияэкономическойбазы государства,необходимоеусловие демократическойсистемы государства.

Проблемазаконностидолжна рассматриваться,начиная с самыхверхних эшелоноввласти государства,именно поэтомув своей работея затронул темурассмотрениязаконностиорганов законодательнойи исполнительнойвласти. Но,рассмотрениевопроса законностиневозможнобез рассмотренияинститутагарантий этой законности.В качестветакого институтая вижу Прокуратуру.

Структуруработы я построилследующимобразом: в первойглаве рассматриваетсятеоретическиевопросы законности.Определениепонятия, содержания,принципов,функций, гарантий.Вторая главацеликом посвященапрактикевзаимодействияорганов Прокуратурыи законодательныхи исполнительныхорганов власти.Здесь содержитсябольшое количествостатистическойинформации,примеров успехови неуспеховработы органовПрокуратуры,приведены копиидокументовпо приведениюв состояниезаконностинормативныхактов органоввласти.

Третья главапосвященавидению проблемысовершенствованиявзаимодействиявышеупомянутыхорганов. Предлагаютсясоответствующиешаги по укреплениюзаконностиорганов власти.


1. Законностькак важнейшийпринцип функционированияорганов исполнительнойвласти в РоссийскойФедерации.

1.1. Понятие исодержаниезаконности.


В юридическойлитературезаконностьрассматриваетсяпо-разному.Часто ее определяюткак режим, принцип,метод государственногоруководстваобществом,состоящий виздании и проведениив жизнь законови иных нормативно-правовыхактов в интересахопределенногокласса, социальныхгрупп или народав целом (см. рис1)1.


Рис 1.


Законность



Принцип

Метод

Режим



В соответствиис этим определениемзаконностьсостоит из двухэлементов:законотворчества(издание законови основанныхна них правовыхактов) и осуществлениянормативно-пра­вовыхактов. Однакопредставляетсявесьма спорнымвключе­ниев понятие законностиправотворческогопроцесса, т. е.осо­бой формыили особоговида деятельностисоответствующихорганов, призванныхустанавливатьновые нормы,изменять илиотменять старые.Ведь если нормыправа изменяются,то, сле­дуялогике, нельзясказать, чтозаконность— величинапосто­янная;она меняетсявсякий раз, кактолько происходиткор­ректировказаконодательства.

Правотворческийпроцесс—это деятельность,которая определяетсясоответствующиминормативнымиактами, онаподпадает поднеобходимостьсоблюдать,исполнитьзаконностьи в этом отношениине отличаетсяот других видовгосударст­веннойдеятельности,например, отправоприменения,следова­тельно,нет необходимостивключать еев понятие законности.Законностьсвязана с законами,но они выступаютне как ее составнаячасть, а преждевсего, какпредпосылкаи условие ееосуществления2.

Разногласияв юридическойлитературепо поводуопреде­лениязаконностипорождены нестолько сложностью,много­гранностьюи динамикойпредмета, сколькотерминологическойнеясностью.Термин "законность"обозначаетположительноеотношение кзаконам впрактическойдеятельностии повсе­дневнойжизни3.

     Всоветскойюриспруденциидолгое времягосподствовалклассовыйподход в пониманиизаконности.Считалось, чтоподлиннаязаконностьможет бытьтолько социалистической,т.к. любаяантагонистическаяформация(рабовладельческая,феодальная,буржуазная)есть не чтоиное, как режим"узаконенногобеззакония".Неоднозначнобыло отношениек проблеме В.И. Ленина, которыйсначала писало том, что диктатурапролетариата- власть, несвязаннаяникакими законами,а затем настаивална соблюденииединой законности.В 1934 г. народныйкомиссар юстицииРСФСР Н.В. Крыленковидел в социалистическойзаконноститри основныхэлемента: 1) борьбас классовымврагом; 2) принуждениек исполнениюсоветскихзаконов; З)гарантированиекаждому трудящемусявозможностиприложить свойтруд в пределах,которые емудает советскийзакон. Послеисторическогосовещанияправоведовв 1938 г. под влияниемидей А. Я. Вышинскогосоциалистическуюзаконностьстали пониматькак строгоеи неуклонноеисполнениезаконов и подзаконныхактов всемисубъектамисоветскогоправа в интересахпролетарскогогосударства.Долгое времясоциалистическуюзаконностьрассматривалисначала какметод осуществлениядиктатурыпролетариата,а затем - какметод осуществленияобщенароднымгосударствомего задач ифункций.
     После1985 г. предпринимаютсяпопытки переосмыслитьзаконностькак политико-правовоеявление, наполнитьэтот терминновым содержанием.В результатедефиницияосвобождаетсяот классово-идеологическогоаспекта правопонимания4.
     В современнойроссийской правовой наукеособое вниманиеобращаетсяна тесную связьзаконностис демократией,выражающуюсяв принципе: нетзаконностибез демократиии нет демократиибез законности.
     Важноеизменение впониманиизаконностисвязано с восприятиемв России (изакреплениемв КонституцииРФ 1993г.) идеи правовогогосударства.В свете последнейзаконности- это не простоисполнениезаконов, но иподзаконностьдеятельностигосударства,обязательностьзаконов длявсех государственныхорганов. Крометого, в понятиезаконностьвключаютсяи требованияобщества кгосударствупо обеспечениюправ, свободчеловека игражданина,правопорядка.Отсутствиеэтих неотъемлемыхэлементовсвидетельствуети об отсутствиизаконности.С этой точкизрения нельзяговорить озаконностив тоталитарныхи авторитарныхгосударствах.
     Такимобразом, законностьв демократическомобществе представляетсобой совокупностьвзаимосвязанныхтребованийобщества кгосударству,праву и правак государствуи иным участникамобщественныхотношений;отражение этихтребованийв общественномсознании; реализациюданных требованийв социальнойпрактике.
     Внастоящее времяв отечественномправоведениипреобладаюттенденциимаксимальноширокого пониманиязаконности,при которомоно выступаеткак политико-правовоеявление, характеризующеепроцесс совершенствованиягосударственно-правовойформы организацииобщества иреализацииидеи социальнойсправедливостипутем строгогои неуклонногособлюденияи исполнениядействующегозаконодательства5.
     По другойширокой трактовкезаконностьозначает идею,требованиеи систему (режим)реальноговыражения правав законахгосударства,в самом законотворчестве,в подзаконномнормотворчестве.Содержаниезаконностисоставляеттакое законодательство,которое адекватновоплощаетправовые принципы,общечеловеческиеидеалы и ценности,насущные потребностии интересычеловека, объективныетенденциисоциальногопрогресса.Законностьрассматриваетсякак системареально действующегоправа, чтопредполагает:во-первых, наличиев обществе игосударствеправовогозаконодательства(законностьточнее былобы определитьв данном случаекак правозаконность);во-вторых, полноеосуществлениереализацииКонституциии других законов;в-третьих,эффективнуюзащиту действияКонституциии других законов6.

     Термин"законность"используетсяи зарубежнымиправоведамии законодателями.Но концептуальнаяпроработанностьданного сложногополитико-правовогоявления практическиотсутствует.Во многом этообъясняетсятем, что, например,западная юридическаядоктринапреимущественнооперирует двумядругими терминами- "верховенствозакона" и "правовоегосударство",которые включаютв себя и понятиезаконность7.

Не претендуяна истину впоследнейинстанции,понимая, чтоникакое краткоеопределениене может отразитьвсе сто­роныпредмета, хотелосьпредложить следующеепониманиезаконно­сти:это требованиеобщества игосударства,состоящее вточ­ной и неуклоннойреализацииправовых нормвсеми и повсе­местно.

Суть этоготребованиязаключаетсяв добросовестном,ответственномсоблюдении,исполнении,использованиии примененииправовых норм,оно предусматривает,прежде всего,ак­тивное участиев управлениигосударственнымии общественнымиделами на основеи в рамках закона.

Законностьтесно связанас государствоми обусловленатакими егоспецифическимихарактеристиками,как разделениеграждан потерриториальномупризнаку иналичие пуб­личнойвласти8.

Разделениеграждан погосударственно-территориальнымединицам неизбежноведет к тому,что их поведениеподпадает подправовоерегулирование,осуществляемоене толькофеде­ральными,но и органамивласти субъектовфедерации,местно­госамоуправления.Законность,рассматриваемаяв этом аспек­те,обозначаетиерархию правовыхнорм (законови подзакон­ныхактов), известноесоответствиеи подчинениенормам пра­ва,установленнымвысшими ицентральнымиорганамигосу­дарства.

Публичнаявласть - сложноепонятие. Преждевсего, этогосударственнаявласть, основнымиформами реализациикото­рой являютсяправотворчество,управлениеи правосудие;за­конностьзаключаетсяв осуществлениивсех функцийв опре­деленныхграницах и поопределеннымправилам.

В условияхзаконностигосударственныеорганы и должно­стныелица призваныв соответствиис действующиминормами праварассматриватьи решать конкретныевопросы, касающиесяправ и свободграждан, реагироватьна жалобы поповоду неза­конныхактов примененияправа. В своюочередь гражданедолж­ны исполнятьобязанности,возложенныена них правовыминор­мами.

Законностьсвязана и сгосударственнымсуверенитетом.Его законыобладают всеобщейобязательностью.Это значит, чтоих сила распространяетсяне только нагосударственныеорганы, должностныхлиц и граждан,но и на все иныеоргани­зациии их органы. Вэтой связивстает оченьинтереснаяпроблема соотношениязаконностии политическойсистемы в це­ляхраскрытияособенностейскладывающегосяполитическогорежима, т. е.рассмотрениезаконностикак явленияполитико-правовойжизни, как принципафункционированияполитиче­скойсистемы. В настоящеевремя ведетсяактивный анализнор­мативнойосновы функционированияпоследней9.

Право какрегуляторобщественныхотношенийвыполняет своифункции преждевсего в процессесоблюдения,исполне­ния,использованияи примененияюридическихнорм общест­веннойпрактике, поэтомузаконностьсуществует,пока суще­ствуетправо, являетсяправовым режимомобщественныхот­ношений.

В западнойлитературетакое состояниестали называтьправозаконностью,что свойственнообществу сразвитымигражданскимии демократическимиинститутами,считая, чтособлю­дениевеликих принциповправозаконностиярко свидетельст­вуетоб особенностяхжизни в свободныхстранах, отличающихсяот стран савторитарнымрежимом. Концепцияправозаконно­стисознательноразрабатываласьлишь в либеральнуюэпоху и сталаодним из еевеличайшихдостижений,послужившихне только щитомсвободы, но иотлаженнымюридическиммеха­низмомее реализации10.

Понятиезаконностикак режимавытекает изтого факта, чтоправо объективно.Оно порождаети столь женеобходимоеявление— законность,которое связанос осуществлениемправа. Поэтомупонятие законностикак режиманередко употребля­етсяв качествесинонима понятия"право", чтонельзя при­знатьудачным, таккак взаимодействиезаконностии права естьвстречноевлияние однопорядковыхобщественно-политическихявлений.

Законностьоказывает направо обратноевлияние, в нем,как в процессеего формирования,так и реализации,объекти­вируютсятребованиязаконности.

1.2. Принципызаконности.


Для пониманияприроды законностинужно выяснитьее основныепринципы. Рассмотримнаиболее важные из них:

1. Важнейшейчертой законностиявляется её всеобщность.

Требованиесоблюдатьюридическиенормы относитсяко всем, ктонаходится впределах действияправа. Никтоне может уклоняться от выполненияустановлений,исходящих отгосударства,точно так же,как и государствоне может уклонитьсяот обеспеченияи защиты законныхправ личности.Приоритетнымсубъектомправового регулированияявляются гражданегосударства.Государство обязано создаватьнаиболееблагоприятныйрежим дляудовлетворенияразнообразныхинтересов своихграждан.

Всеобщность,как необходимаячерта законности, в одинаковоймере относитсяи к государству,и к его гражданам. Государствоответственноперед гражданином,а гражданин перед государством.Если в законахгосударствавыражаютсядействительныеинтересы егограждан, топравовые предписанияреализуются без принудительныхмер государственноговоздействия.Понятно, чтогосударствоне может учестьвсю гаммуиндивидуальныхинтересов, да и не должно.

Однакопосредствомзаконодательнойдеятельностионо может и должно предоставлятьсвоим гражданамвозможностьсамостоятельнораспоряжатьсясобственнымиблагами и свободойдеятельности. Обеспечениевсеобщностисоблюдениеправовых предписаний- задачи государстваи его органов. Обладая необходимыми организационными,материальнымии принудительнымисредствами,оно призванонадёжно охранятьзаконные праваи интересыграждан. Самигражданевнегосударственно-правовыхструктур немогут установить режим законностив общественнойжизни11.

2. Равнаявозможностьвсех гражданпользоватьсязащитой законаи их равнаяобязанностьследовать ихпредписаниям(равенство всехперед закономи судом). Прочий эффективный режим законности в обществевозможен тольков условияхравенства всех людей передзаконом и судом.С одной стороны,субъекты правадолжны в полномобъёме выполнятьвозложенныена них обязанности,подчинятьсятребованиямзакона. С другойстороны, государство должно создаватьвсе необходимыеусловия дляосуществленияих законныхправ и интересов.Права и свободыдругих лиц. Вусловиях правовой государственностиэто требованиеимеет принципиальноезначение, посколькусвобода одногочеловека неможет бытьреализованав ущерб свободедругого. Законне допускаетущемление праводних за счёт прав другихграждан государства12.

3. Единствозаконности.Законы представляютабсолютноодинаковые требованияко всем субъектам,находящимсяв сфере временного и пространственногодействия. Законыфедеративногогосударстваимеют одинаковуюсилу на территориивсех государственныхобразований, входящих всостав федерации.Единое пониманиесущности и конкретногосодержания законов обеспечивает законность правоприменительнойдеятельностикомпетентныхорганов и должностныхлиц. Она соответствуетдействительномусмыслу законови проводит вжизнь заложенныев нём регулятивныефункции13.

  1. Верховенствозакона.Является свойствомзаконности,связанным сисключительностьюзакона, означающимиерархиюнормативно-правовыхактов, чтозакрепляетсяв КонституцииРФ. Конституцияимеет высшуююридическуюсилу, прямоедействие иприменяетсяна всей территорииРоссий­скойФедерации.

Функционированиегосударствадолжно осуществлятьсяисключительнона основе законов,при строгойреализациидолж­ностнымилицами своихобязанностейи прав социальныхсубъ­ектов.Это свойствораспространяетсяна все правовыеформы деятельностигосударства:правотворческую,исполнительно-распорядительнуюи правоохранительную.Оно не позволяетдолжностнымлицам— исполнителямнорм права(прежде все­гозакона) заниматьпозицию "свободногоусмотрения",произ­вольноприниматьрешение, исполнятьили не исполнятьзакон по темили иным мотивам14.

5.Неотвратимостьреализациизаконности.Обозначаетпре­сечениелюбых нарушенийзакона, от когобы они ни исходили,неотвратимостьответственностиза эти нарушения.Всякое пра­вонарушениеесть одновременнои нарушениезаконности.Пра­ву должныбыть чужды"мертвые" нормы,которые толькопро­возглашаются,но не реализуются.Еще Петр Великийотмечал: "Всуезаконы писать,коли их неисполнять".Законностьявля­етсяпроводником,реальностьюего, это правов действии,реализацииего как социальнойценности, какважнейшегоин­струментрегуляцииобщественныхотношений15.

6. Недопустимостьпротивопоставлениязаконностии целе­сообразности.Законностьесть высшаяцелесообразность.Диалектикавзаимоотношенийздесь такова:любое отступлениеот законности,объясняемое"высшими интересами","требования­минарода", "моральнымисоображениями"и т. п., приводитк дестабилизациив обществе,способствуетросту правовогони­гилизма.

Если законустарел, сталнецелесообразен,то его нужноизменить, дополнить,но только всоответствиис установленнойпроцедурой,которая такжеопределяетсязаконом. До техпор, пока измененияне внесены,закон действует,существует."Не зря древниеговорили: "Законсуров, но этозакон".

В то же времязаконностьпредполагаетучет целесообраз­ности,пользы в процессепримененияправа, когданазначаетсяконкретнаямера наказанияза совершенноеправонарушение.

Но в любыхслучаях соображенияцелесообразностиучитыва­етсяна основаниии в рамках закона16.

7. Предотвращениеи эффективнаяборьба с правонарушениями.Правовое государствосоздаёт необходимыематериальные,политические,социальныеи другие предпосылкидля предотвращенияи пресеченияправонарушений.Благоприятныематериальныеусловия жизни,социальная защищённость населения,политическаястабильность в стране, наличие справедливыхправоохранительныхзаконов составляютреальную основурежима законности.

Непосредственнаязащита интересовсубъектовправа, любогогражданина,проживающегона территории государства, осуществляетсяспециальнымиправоохранительнымиорганами: судом, прокуратурой,арбитражем,милицией. Обеспечиваязаконное функционирование общественныхотношений, этиорганы в необходимыхслучаях применяютк правонарушителямразличные мерыгосударственногопринуждения.

Решенияконституционногосуда являютсяокончательными, опротестованиюи обжалованиюне подлежат.Таким образом, требованиязаконностив единстве ивзаимодействииобеспечивают стабильностьи гармоничностьобщественнойжизни, способствуют развитию гражданскогообщества всоответствиис объективными законами историческогопроцесса.

Законностьпредставляетсобой процесс осуществления законов. Режимзаконностиозначает такоесостояниеобщественнойжизни, при которомучастникиправоотношенийсвободно реализуют принадлежащиеим юридическиеправа и обязанности.Законность есть предпосылкатакого порядкав общественнойжизни, который соответствуетпредписаниямправовых норм.Другими словами, в результате действия законностив обществескладываетсяправовой порядок, являющийсяцелью правовогорегулированияобщественныхотношений17.


8.Неразрывнаясвязь законностии культурности.Без куль­турностине может быть,и речи о законности;чем выше уро­венькультуры обществав целом, отдельныхграждан, темвыше иуровень законности.

Единствоправа к законностивытекает изсвойства права как регулятораобщественныхотношений.Государствоне привноситзаконностьв право, а учитываетприроду последнегои обеспечиваетреализациюего функцийпосредствомзаконно­сти.Так как законностьсвязана с реализациейправа, то изэтого вытекаетцелый ряд свойств,конкретизирующийсказан­ноевыше.

Законность,рассматриваемаякак режимгосударственнойи общественнойжизни, включаетне только требованиезаконо­сообразногоповедения, нои само такоеповедение.Только в единствеэтих сторонможет бытьосуществленрежим законности,который неразрывносвязан с демократией,является еевыражением.Если праводемократичнопо своему содержанию,то его нормыобеспечиваютдействие институтовдемократии,прежде всего,прав и свободграждан. Реализациязаконов естьне только правовое,но и политическоетребование,посколькунарушениезаконностипричиняет ущербобщественныминте­ресам18.

Законностьвключает равенствовсех передзаконом, ра­венствоправ и обязанностей.Выполнениепоследних естьреа­лизациятребованийзаконностии в то же времяобеспечениеусловий использованиядемократическихправ, что способствует активномуучастию гражданв делах обществаи государства,прежде всегов демократическойпроцедурепринятия законови других нормативныхактов. Это являетсязалогом того,что принимаемыезаконы будутвоспринятыих абсолютнымбольшинством.Демократия,в свою очередь,обеспечиваетзаинтересованностьлюдей в исполнениизаконодательстваи подконтрольностидеятельностигосударственногоаппарата. Этонадежная гарантиязаконности.

Законностькак режимгосударственнойи общественнойжизни естьединство объективнонеобходимыхтребованийстрогого инеукоснительногопрактическогоосуществлениязакона и иныхнормативно-правовыхактов, т.е. строжайшейфактическойреализации,воплощенияв жизнь.

Важным аспектомисследованиязаконностиявляется еерассмотрениекак принципа,как идеологическогоявления. Со­гласнопринципу законностиповедение всехсубъектовдолжно отвечатьзаконам и подзаконнымактам. Это однаиз идей пра­восознания,идеологическаяпредпосылкарежима законности.

В то же времяясно, что нельзясводить этопонятие к прин­ципузаконности.Если определятьзаконностькак "совокупностьопределенныхтребований","режим требований",то тогда онасводится кодному из своихидеологическихпроявлений— к принципуили методудеятельности,воплощенномув требова­ниях.Требования—это сфера толькосознания, азаконностьэтим не ограничивается,поэтому онапредставляетсобой ре­жимобщественныхотношений, ане режим требований.

В современныхусловиях впроцессе формированияправо­вогогосударства,перестройкиправовогосознания нашегооб­щества важнымстановитсяопределениеосновных тенденцийв разработкетеории законности19:

  1. проведениечетких разграни­ченийзаконностикак режима иформ ее реализации(как мето­дагосударственногоруководстваобществом, какпринципадея­тельностисоциальныхсубъектов);

  2. изучениезаконностив связи с другимисоциально-политическимиявлениями(правотворчеством,демократией,правосознанием);

  3. анализ закон­ностив механизмеправовогорегулирования,дающий возмож­ностьболее четкоотграничитьее от близкихгосударственно-правовыхявлений, исследоватьее структуру,т. е. составэле­ментови связь междуними.

Мало исследованвопрос о функцияхзаконности.С учетом еесущности и ролив жизни обществаможно назватьв общей форметри основанныефункции:

  • проведениев жизнь государственнойволи народа,связь законностис реализацией права;

  • созданиеусловий длявыработкицелесообразных,эффек­тивныхнорм права,связь законностис правотворчеством;

  • обеспечениереальностиправовогорегулирования,связь законностисо всеми элементамиего механизма.

Научныйинтерес представляетанализ структурызакон­ности.К элементам,лежащим в ееоснове, относится:

а) право­верностьсубъектногосостава участниковобщественныхотно­шений(определяемаяих правоспособностью);

б) правомерностьположения(социальнойпозиции) участниковобщественнойжизни (определяемаясодержаниеми объемом ихсубъектив­ныхправ и обязанностей);

в) правомерностьдеятельностисубъ­ектовпо применениюи реализацииправ и обязанностей(опре­деляемая"материальными"и формальнымиее показателями,укрепленнымив соответствующихюридическихнормах). Сутьпознания внутренненеобходимыхсвязей законностисостоит в том,что скрываетсямеханизмконституирования,функционированияи развитияобщественныхотношений20.


1.3.Гарантиизаконности

Под основнымисредствамиобеспечениязаконностив юридическойнауке принятопонимать системуга­рантий иметодов обеспечениязаконности.Схематичнов теории государстваи права гарантиизаконностирассматриваютсятак21(см. рис 3):

Рис.3

Гарантии



Общие
Юридические


Прокурорскийнадзор

Экономические(материальные)


Законность
Социальные


Судебныйконтроль

Политические



Совершенствованиезаконодательства

Идеологические

Конституционныйконтроль



Президент


Гарантии— это совокупностьусловий и способов,позво­ляющихбеспрепятственнореализоватьправовые нормы,поль­зоватьсясубъективнымиправами и исполнятьюридическиеобязанности.

Под гарантиямипонимаютсякак объективныеусловия существованияобщества, таки специальновыработанныегосу­дарствоми общественностьюсредства,обеспечивающиеточ­ную реализациюнорм прававсеми субъектами.

Экономическими(материальными)гарантиямиявляются, преждевсего, материальныеусловия жизниобщества, сердцевинукоторых составляютсоциально-экономическоеустройствообщества,существующиеформы собственности,их многообразие,хозяйственнаясамостоятельностьчастных (физических)и юридическихлиц.

Социальныегарантии включаютвесь комплексобщественныхмер по борьбес правонарушениями,отступлениямиот идеи законности.Это профилактическая,деятельностьпо предупре­ждениюправонарушений,контрольнаяфункция общественности,использованиевозможностейучета общественногомнения и.т. п.

Политическиегарантии— это демократизмгосударственногои общественногостроя, отраженныйв функционированииполитическойсистемы в целом,с присущимидемократическо­муобществу политическимплюрализмом,реальным разделениемвластей, наличиеправовогогосударства(или хотя бытен­денциик его построению).

Идеологическиегарантии состоятв господствеидеологии, набазе которойразвиваютсядуховная жизньобщества, идейноевоспитаниеграждан, включаявсе формыобщественного сознания, впервую очередьправовое, глубокоеуважение кправу как социальнойценности.

Юридическиегарантии выступаюткак системаспециаль­ныхсредств укреплениязаконностии правопорядка,деятельностьспециальныхправовых органовпо предупреждениюи пресечениюправонарушений.

К специальнымюридическимсредствамследует отнести,прежде всего,все нормы права,в которых выраженотребова­ниезаконности.Правоваярегламентацияобщественныхотно­шенийставит правоохранительныеорганы в четкиеправовые рамки,лишает их возможностидействоватьисходя из интересовцелесообразности.

Юридическоетребованиезаконностисостоит в следующем:

  1. справедливоенаказание занеисполнениенорм права;

  2. за­конодательное(конституционное)закреплениеверховенствазакона и определениеспособов егоохраны;

3)возложениена определенныеорганы обязанностиохранять законность,пресе­катьее нарушения,контролироватьи осуществлятьнадзор за исполнениемзаконов и определениеполномочийэтих органовпо реализациифункции охранызаконностии правопорядка;

4)законодательноезакреплениеза гражданамивозможностиотстаиватьсвои права,запрещениеиспользоватьих в ущерб другимлицам, конституционноезакреплениеидеи презумпцииневиновности.Эти способызакрепленыв КонституцииРФ, а в отраслевомзаконодательствеполучиликонкретизацию.

Правоохранительныеорганы пресекаютнарушениязакон­ности,восстанавливаютправа, устраняютнеблагоприятныепо­следствияправонарушений.По действующемузаконодатель­ствуорганы дознания,прокурор,следователь,суд обязанывы­явить причиныи условия,способствовавшиесовершениюпре­ступления,и принять мерык их устранению.

Прокуратура— это специальныйорган, на которыйвозло­женыобязанностиобщего надзораза законностьюследствия идознания, содержанияв местах изоляции,за актами судебныхорганов с точкизрения ихобоснованностии законности.Ее деятельностьосуществляетсяв специфическихформах:

  • привле­чениек уголовнойответственности;

  • поддержаниегосударствен­ногообвинения всуде;

  • разрешениежалоб граждан;выдача ор­деровна арест и обыск;

  • принесениепротеста нанезаконныенормативныеакты и индивидуальныерешения государствен­ныхорганов, должностныхлиц, учрежденийи организаций;

  • проверкасостояниязаконностив учрежденияхи организаци­ях;надзор за: -деятельностьюмуниципальнойи криминальноймилиции;

-обращениемс исками в судв целях защитыправ и законныхинтересовграждан иорганизаций.

Важной гарантиейявляется судебныйконтроль, таккак "третьейвластью" являетсявся системаправосудия.Надо по­лагать,настала поравообще изменитьнаше видениеправосу­дия,интерпретациюего назначениялишь как "применителяправа". Опытразвитыхдемократическихстран, причемне толькоангло-американскойгруппы, свидетельствует,что высокийуро­вень правовогоразвития достигаетсяв обществе, гдесуд, опи­раясьна Конституцию,на закон, наобщепризнанныеправа че­ловека,тоже творитправо. Поэтомупридание решениямвыс­ших судебныхинстанцийфункций судебногопрецедентапред­ставляетсяделом назревшим,вполне оправданным.

Деятельностьсудебных органовна основе гласностидолж­на создаватьусловия дляукреплениязаконностии правопо­рядкав нашей стране,включая и впервыеосуществляемыйконституционныйконтроль.

В современныхусловиях особуюважность имеетнорма­тивноезакреплениеобязанностейПрезидентаРоссии бытьга­рантомконституционнойзаконности,используя дляэтого все дозволенныесредства, включаяв первую очередьдеятельностьправоохранительныхорганов попресечениюправонарушенийи устранениюих вредныхпоследствий,профилактическуюра­боту. Крометого, важноличное восприятиекаждым идейзаконностии пониманиянеобходимостиукрепленияправопо­рядка.

Большоезначение всовременныхусловиях приобретаеткомплекснаяразработкасистемы мери государственно-право­выхмеханизмов,призванныхзащищатьконституционныепра­ва и законныеинтересы граждан,субъектовфедерации,пре­дотвращатьзлоупотреблениясвоими правамисо стороныгосу­дарственныхорганов, обеспечиватьединство правовойсистемы.

Отсутствиеконституционногомеханизмаответственностидолжностныхлиц всех ветвейвласти за принимаемыерешения слишкомочевидно дляюристов, егосозданиенапрашиваетсясамо собой. Вэтой связиявляютсяпрогрессивнымипринимае­мыезаконодателеммеры по персонификацииответственностидолжностныхлиц за исполнениенезаконныхактов, приказови распоряжений."Законность"тоталитарнойсистемы, котораястроилась наизвестнойформуле: "приказначальника—закон дляподчиненных"и поныне, ксожалению,служит должност­нымлицам оправданиемв принятиирешений, унижающихче­ловеческоедостоинство,влекущихневосполнимыепотери эко­номического,политического,нравственногои социальногоха­рактера22.


2. Формы и методыобеспечениязаконностив органахисполнительнойвласти.


2.1.Роль органовпрокуратуры в обеспечениизаконности

Пофедеральномузакону «Опрокуратуре»23,#G0ПрокуратураРоссийскойФедерации -единая федеральнаяцентрализованнаясистема органов,осуществляющихот имени РоссийскойФедерациинадзор за соблюдением#M122919004937КонституцииРоссийскойФедерации24#Sи исполнениемзаконов.

В соответствиисо ст.21 закона «Опрокуратуре»на прокуророввозложен надзорза законностьюправовых актов,изда­ваемых(принимаемых)федеральнымиминистерствами,госу­дарственнымикомитетами,службами ииными федеральнымиорганамиисполнительнойвласти, представительными(зако­нодательными)и исполнительнымиорганамигосударствен­нойвласти субъектовРоссийскойФедерации,органами местногосамоуправления,органами военногоуправления,органами контроля,их должностнымилицами, а такжеорга­нами ируководителямикоммерческихи некоммерческихорганизаций.

Перечисленныеорганы, реализуявозложенныена них пол­номочия,издают (принимают)законы и подзаконныеакты (указы,постановления,решения, распоряжения,приказы, ука­зания)по самым различнымвопросам общественнойжизни, применяямногочисленныезаконодательныеи иные акты.При этом, каксвидетельствуетпрактикапрокурорскогонадзора, онинередко допускаютнарушенияприменяемыхзаконов, вы­ражающиесячаще в превышениисвоих полномочий.Проку­рорамиежегодно в ходепроверок выявляютсядесятки тысячправовых актов,противоречащихдействующемузаконода­тельству.Особую опасностьпредставляетпринятие (издание)незаконныхправовых актоворганамипредставительнойи ис­полнительнойвласти всехуровней, таккак это нередковлечет за собойнарушение прави свобод многихили всех граждан,проживающихв соответствующихрегионах, законныхинте­ресовюридическихлиц. Изданиенезаконныхактов помимоотрицательноговлияния насостояниезаконностиприводит кснижению авторитетаорганов и ихруководителей,издавших этиакты, что ведетк ослаблениюуправляемостив регионах идестабилизацииобстановки25.

В связис этим российскиепрокурорытрадиционноуделя­ют особоевниманиепрокурорскомунадзору зазаконностьюактов, издаваемыхорганами,перечисленнымив ст.21 Закона «Опрокуратуре».Проверки законностиактов занималив про­шлом изанимают внастоящее времязначительныйобъем в общемобъеме проводимыхпрокурорскихпроверок. Приэтом приоритетвсегда отдавалсяпроверкамзаконностиактов, из­даваемыхорганамипредставительнойи исполнительнойвла­сти и органамиместногосамоуправления.

Осуществляянадзор за законностьюправовых актов,про­курорыодновременноосуществляютнадзор и заисполнениемтех законов,которые применяютсяпри их издании.Вместе с темв содержаниепроверок исполнениязаконов входяти про­веркизаконностиправовых актов,изданныхсоответствую­щимируководителямиорганов в процессеисполненияэтих законов.Так, проводяпроверку исполненияЗакона «О заня­тостинаселения вРоссийскойФедерации»в районномцентре занятости,прокурор обязательнопроверяет изаконностьиз­данныхруководителемцентра приказовв ходе исполненияэтого закона.Руководителилюбых органовв основномиспол­няютзаконы в такназываемойактивной форме,т.е. в формеприменениязаконов, выражающейсяв издании правовыхак­тов какписьменных,так и устных,и совершениидругих юри­дическизначимых действий(например, заключениеразного родадоговоров)26.

Основнаязадача органовпрокуратурыв рассматриваемойсфере деятельности— предупреждениеиздания незаконныхактов, противоречащихзаконам, какодна из гарантийохраны прави свобод граждан,законных интересовюридическихлиц и государствав целом. Задачейявляется такжеповышениеправовых знанийдолжностныхлиц, депутатов,издающих(принимающих)правовые акты,а также лиц,разрабатывающихпроекты этихактов27.

Как уже отмечалось,проверки законностиактов могутпроводитьсяв связи с сигналамио нарушениизаконов, приотсутствиитаких сигналов,на основаниисведений обиздании незаконныхустных актов,устанавливающихразного родазапрещения,ограничения,обязанности,не предусмотренныезаконом.

Ввиду особойнеобходимостиобеспечениязаконностиактов и предупреждениянаступлениянегативныхпоследствий,вызванныхизданием незаконныхактов, проверкиих законностив федеральныхминистерствахи ведомствах,представитель­ныхи исполнительныхорганах субъектовРФ, органахмест­ногосамоуправления,военного управленияи органах контро­ляпроводятсяи при отсутствиисведений онарушениизаконов периодическив плановомпорядке. Очередностьпро­веденияпроверок в этихорганах каждаяпрокуратурачаще всегоустанав­ливаетсамостоятельно.Однако на практикепроверки всвязи с сигналамиоб изданиинезаконныхактов проводятсяв первую очередь.28

Без сигналово нарушениизаконов могуттакже проводить­сяпроверки законностипривлеченияграждан и должностныхлиц к административнойответственностив органах,наделен­ныхправом примененияадминистративныхсанкций, по­сколькувыносимые имипостановленияо привлечениик ад­министративнойответственностиявляютсяразновидностьюправовых актов.Тем не менее,при получениисведений онеза­конномпривлечениик административнойответственностиэти проверкипроводятсяв первую очередь.

В связи ссигналами обиздании незаконныхактов, ущем­ляющихправа и свободыработников(сотрудников)и других лиц,проверки законностиактов могутпроводитьсяпрокуро­роми на предприятиях,в учрежденияхи в организациях,не­зависимоот их подчиненности(подведомственности)и фор­мы собственности.По таким жеоснованияммогут проводитьсяпроверки законностиактов, принимаемыхобще­ственнымиорганизациямии объединениями.

В зависимостиот стоящихперед прокуроромзадач, време­нии возможностей,которыми онобладает, и отдругих факто­ровможет предусматриватьсяпроведение29:

сплошныхпроверок законностиактов, изданных(при­нятых)органом заопределенныйпериод времени(квар­тал, полугодие,год);

целевыхпроверок, т.е.проверок актов,изданных (при­нятых)по конкретномувопросу заопределенныйотре­зок времени(например, повопросу приватизациимуни­ципальныхпредприятий);

проверокзаконностиконкретногоакта или не­сколькихактов всвязи с получениемсведений обих незаконности;

комплексныхпроверок, когданаряду с проверкойза­конностиактов проводятсяи проверкиисполнениякон­кретногозакона илинесколькихзаконов.

Проверкизаконностиактов могутпроводитьсяв прокура­турепутем истребованиятуда изданныхактов и по местуих издания. Повзаимнойдоговоренностимногие представитель­ныеи исполнительныеорганы властивсех уровнейнаправля­ютв органы прокуратурыпринятые имизаконы, указы,по­становления,решения, распоряжения.Законностьэтих актовпроверяетсяв органахпрокуратуры.

В соответствиис установившимсяпорядком копииактов, принятыхнижестоящимиорганамипредставительнойи ис­полнительнойвласти, направляютсяв вышестоящиеорганы власти.В связи с этимпрокуроры имеютвозможностьпрово­дитьпроверки законностиактов по ихкопиям. Так, покопиям могутпроверятьсярешения, принятыепоселковыми,сельски­миорганами местногосамоуправления,поступившимв рай­онныеорганы местногосамоуправления,а постановления,из­данные главамипоселковыхи сельскихадминистраций— по копиям,поступившимв районнуюадминистрацию30.

Однако предпочтениедолжно отдаватьсяпроверкамзакон­ностиактов по местуих принятияили изданиякак наиболееэффективномуспособу, обеспечивающемуполноту выявлениянарушенийзаконов. Делов том, что безознакомленияпроку­рорас материалами,послужившимиоснованиемк принятиюакта, далеконе всегда можносделать правильныйвывод о егозаконности.Поэтому нередковозникаетнеобходимостьозна­комленияс соответствующимидокументами:

• материаламипроверок,расследований,ревизий;

• разногорода справками,ходатайствами,протоколами,расчетами,заключениями,планами и многимидругими материалами.

Необходимотакже побеседоватьс лицами, которымиакт разрабатывался,согласовывался,посколькуосуществитьэто в офисепрокуратурыили при проведениипроверок покопиям актовне всегда возможно.

К проведениюпроверок законностиактов такженеобходи­моготовиться.Подготовкак их проведениюсущественноне отличаетсяот подготовкик проведениюпроверок исполнениязаконов. Обычноо предстоящейпроверкезаблаговременноопове­щаетсяруководительоргана, где онабудет проводиться.Про­курор вначале проверкивстречаетсяс руководителеморгана и ставитего в известностьо характереи объеме предстоящейработы. Желательнопоговоритьс ним о выделениив распо­ряжениепрокурора навремя проверкиработникаоргана для оказаниясоответствующейпомощи.

В зависимостиот характерапроверки прокурорупредос­тавляютсявсе или отдельныеправовые акты,подлежащиепроверке, атакже материалы,послужившиеоснованиемк их изданию.Желательноистребоватьутвержденныйперечень дел,ведущихся воргане; дела,журналы, книги,где могутсо­держатьсяили регистрироватьсяправовые акты,в том числе вформе распоряженийи телефонограмм31.

Перед началомпроверки прокурордолжен поинтересо­ваться,какие мерыприняты соответствующимидолжностны­милицами в связис ранее внесеннымипротестамиили пред­ставлениями(если они вносились)и в связи с решениямисудов о признанииактов недействительнымии отменены лифактическиакты, противоречащиезаконам.

Критериемоценки прокуроромправовых актовявляется соответствиеих закону. Актыдолжны соответствоватьтакже нормативнымуказам ПрезидентаРФ и нормативнымпоста­новлениямПравительстваРФ. Что касаетсяправовых актов,издаваемых(принимаемых)представительнымии исполнительнымиорганами местногосамоуправленияи другими органамимуниципальногоуровня, то они,кроме того,должны соответствоватьзаконам субъектовфедерации иуставам муниципальныхобразований.Это обстоятельствоучитываютпрокуроры впроцессеосуществлениянадзора зазаконностьюактов.

Суть самогопроцесса проверкисводится ктщательномупрочтениюпрокуроромвсего текстаакта, мысленномусличе­ниюпредписаний,содержащихсяв нем, с нормамиприменяе­могозакона, а такжек ознакомлениюс материалами,послу­жившимиоснованиемк изданию акта.Эта работатребует особоговнимания, таккак поспешностьможет привестик то­му, чтоотдельныенезаконныеакты могутостатьсяневыявленнымилибо будет дананеправильнаяправовая оценкаакту. В ходепроверки прокурорунередко приходитсяобращатьсяк текстам законов,опубликованныхв официальныхизданиях.

В связи с этимвозникаетпроблемаавтоматизациирабочего местаработникапрокуратуры,с целью увеличенияскорости обращенияк большомуколичествунормативныхактов. Для этогоиспользуютсяэлектронныеправовые базытипа «Кодекс»,«Гарант»,«Консультант+».Но, к сожалению,финансированиеорганов Прокуратурыидет явно внедостаточномколичествеи зачастуюкомпьютеризациязатрагиваеттолько высшееруководствоорганов Прокуратуры,которое само,в основном, неучаствует вправовой проверкенормативных актов.

В процессепроверок законностиактов, изданныхлюбым органом,прокурор, какправило, выясняет:

• правомоченли орган издаватьакт по данномувопросу, и невходит ли решениеэтого вопросав компетенциюдругого органа.Иными словами,не нарушенали орга­номего законнаякомпетенция,не вышел ли онза ее пределы;

• не допущеноли в акте нарушениематериальногозакона

по существу,т.е. тех законов,которые примененыпри изданииакта;

• не ограничиваетли акт праваи свободы граждан,за­конныеинтересы юридическихлиц;

• не устанавливаютсяли актом обязанностиграждан, непредусмотренныеКонституциейи законами РФ,а также конституциями,уставами изаконами республики дру­гих субъектовфедерации;

• не содержитли акт разрешениязапрещенныхзаконом действий;

• не содержитсяли в акте сведенийо совершениипресту­пленийи других правонарушений;

• соответствуетли содержаниеакта фактическимобстоя­тельствам(жизненнойситуации). Делов том, что внеш­неакт может выглядетьвполне законным,хотя в дейст­вительности он не соответствует фактическимобстоятельствам;

• содержатли акты, в особенностиизданныепредстави­тельнымии исполнительнымиорганами иорганами местногосамоуправления,указания нафинансовые,мате­риально-техническиеи организационныесредства,не­обходимыедля обеспеченияих выполнения;

• не противоречитли правовойакт ранее принятымтем же органомактам;

• соблюденли порядокпринятия илииздания акта,за­крепленныйв регламентеоргана;

• содержитли акт необходимыереквизиты:номер, датупринятия издания,подписи и другие,и указан лисрок вступленияего в силу;

• каковыпричины изданиянезаконныхактов и условия,способствующиеэтому32.

Применительнок актам, принимаемымпредставительнымиорганами власти,необходимовыяснить, соблюденли кворум,необходимыйдля их принятия.Прокурор интересуетсятакже, как органыпредставительнойи исполнительнойвласти и дру­гиеорганы осуществляютконтроль заисполнениемсвоих ре­шенийфизическимии юридическимилицами, применяютли они санкциик соответствующимдолжностнымлицам, руко­водителямкоммерческихорганизаций,неисполняющимэти решения,и соответствуютли примененныесанкции закону.Прокурор можетвыяснять идругие вопросы.

При выявлениинезаконныхактов могутотбиратьсяобъяс­ненияот должностныхлиц, их издавших,и при необходимо­стиот других лиц.При выявленииустных актов,противоре­чащихзакону, обязательнопотребуютсяобъясненияот должностныхлиц, их издавших(отдавших), атакже от лиц,права и свободыкоторых былинарушены этимиактами.

Ответственностьдолжностныхлиц за указанныеправонарушениярассмотримв следующейглаве даннойнаучной работы.


2.2. Методическиерекомендациипо проведениюпроверок вобласти законностинормативныхактов органовзаконодательнойи исполнительнойвласти.


Всвоей работесотрудникипрокуратурыобращаютсяк различнымметодическимсборникам, гдесобран довольнобольшой практическийопыт по организациинадзорнойдеятельностиорганов прокуратуры.Наиболеераспространеннымизданием являетсявыпуск издательстваНИИ Проблемукреплениязаконностии правопорядкапри ГенеральнойПрокуратуреРФ. Это Сборникметодическихрекомендацийпо организациинадзора заисполнениемзаконов33.Он имеет несколькочастей - по отраслямнадзорнойдеятельности.Нам будет наиболееинтереснавторая частьэтого издания,так как здесьупоминаетсянадзор за органамизаконодательнойи исполнительнойвласти.

Любаяпроверка независимоот степени еесложностидолжна проводитьсяна основе четкогоплана, в которомвыделяютсявопросы, подлежащиевыяснению,исполнители,сроки исполнения.

Правильномувыбору подлежащихпроверке вопросовспособствуетзнание возможныхнарушенийзаконов темиили иными органамивласти. Однуих часть можноопределитьпутем анализа законодательства,другую – большуюи наиболеенеобходимую– на основеизучения практикипрокурорскогонадзора34.

Основнойобъем информацииобщего характерасотрудникипрокуратурыполучают наоснове анализаданных о структурепроверяемогооргана, функциональномназначенииинтересующихпрокурораструктурныхподразделений,деловой документации,в которой отражаетсяих работа. Этисведения можнопочерпнутьиз справочников,отчетных документов,устава и положенийоб отделах(управлениях),должностныхинструкций,устанавливающихдолжностныеобязанностиразличныхкатегорийслужащих.

Данныео соблюдениизаконов, определяющихпорядок несенияслужбы, и статусслужащих содержатсяв материалахколлегий министерстви ведомств,заседаний исовещаний,отчетах о работеоргана власти.Полезными вэтом планемогут бытьматериалыуголовных,гражданских,арбитражныхи административныхдел. Разноплановуюинформациюо нарушенияхзаконодательстваполучают такжеиз средствмассовой информации,жалоб и обращенийграждан и должностныхлиц.

Дляобеспечениярезультативностипроверок иревизий прокурорунадлежит: четкосформулироватьзадачи; в требовании,направляемомруководителю,указать период,который должнаохватить проверкаили ревизия,а в тех случаях,где это возможно,круг проверяемыхлиц; обозначитьтакже реальныйсрок, по истечениикоторого ожидаетсяполучение актаревизии илипроверки. Приэтом необходимоконтролироватьисполнениетребованияпрокурора.

Наиболеераспространеннойформой реагированияна выявленныенарушениязаконодательстваявляется протест35.Это связанос тем, что деятельностьслужащих вбольшей частиоформляетсяправовымиактами. Протестприноситсяна противоречащийзакону правовойакт по следующимкритериям:

  • изданиеправового актаво исполнениенедействующегозакона, неправильныйвыбор закона;

  • несоответствиеправовых актовпредписаниямзафиксированныхв законе норм;

  • искажениесмысла правовыхактов;

  • выходза пределыполномочий,предоставленныхоргану, издавшемуправовой акт,несоблюдениеформы и процедурыиздания правовогоакта.

Протестприноситсяв орган илидолжностномулицу, издавшемупротиворечащийзакону правовойакт. Это делаетсяв тех случаях,когда прокурорвправе рассчитыватьна деловое иобъективноерассмотрениесвоего документа.При отсутствиитакой уверенностиследует обратитьсяс заявлениемв суд.

Заявлениев суд можетбыть направленои после отклоненияпротеста прокурора,однако такойвариант несовсем желателен.Адресат прокурорскогореагированиядолжен определятьсяточно, на основевсестороннейоценки ситуацииво избежаниепромедленияс решениемвопроса оботмене незаконногоакта36.

Правовойакт может бытьопротестованв целом либов части, противоречащейзакону.

Представлениепрокуроранаправленона устранениенару­шенийзакона, их причини способствующихим условий. Оновносится ворган илидолжностномулицу, полномочным устранитьвыявленныенарушения.Следует иметьв виду, что принимаемыепо представленияммеры нередконосят формальныйхарактер. Поэтомуот прокуроратребуетсяобеспе­чениежесткого контроляза результативностьюдействий ор­ганови должностныхлиц по устранениюнарушенийзаконов испособствующихим обстоятельств.

По результатампроверки можетбыть возбужденоуголов­ноедело в случае,если будутустановленыданные, указы­вающиена наличиепризнаковсостава должностногопреступ­ленияв действияхконкретныхлиц. Возбуждениеуголовногодела оформляетсяпостановлениемпрокурора.Возбужденное уголовное делонаправляетсяоргану расследованияпреступ­ленийдля производствапредварительногоследствия.

Основаниемдля возбужденияпроизводстваоб администра­тивномправонарушенииявляется установлениев ходе про­веркипризнаковадминистративногопроступка.Постановле­ниео возбуждениипроизводстваоб административномпра­вонарушениивыносится приналичии достаточныхдоказа­тельств,подтверждающихфакт административногоправона­рушения,виновностьконкретноголица в егосовершении,наступлениевредных последствий,иные обстоятельства,имеющие значениедля правильногоразрешениядела.

Постановлениео возбуждениипроизводстваоб админи­стративномправонарушениинаправляетсяоргану (должност­номулицу), уполномоченномурассматриватьдело об адми­нистративномпроступке.

Привлечениепо инициативепрокурорагосударственныхи муниципальныхслужащих кадминистративнойответственно­стиявляется эффективнойформой укреплениязаконностив сфере государственногоуправленияи местногосамоуправ­ления,однако возможностиданного средствапрокурорскогореагированияпока используютсяне в полноймере.

Меры прокурорскогореагированиядолжны бытьнацелены паусиление борьбыс коррупцией,своевременноепресечениекорыстных ииных злоупотребленийслужебнымположениемгосударственнымии муниципальнымислужащими37.


2.3. Развитие иитоги практическоговзаимодействияорганов законодательнойи исполнительнойвласти и органовпрокуратурыв Читинскойобласти в период1996-2000 гг.


Рассмотрениевопросоввзаимодействияорганов прокуратурыс органами законодательнойи исполнительнойвласти невозможнобез рассмотренияпрактическогоопыта. В качествепримера можновзять Читинскуюобласть и рассмотретьисторию взаимодействиявышеупомянутыхорганов в 1996-2000гг.

КонституцияРоссийскойФедерации 1993г. определилапредметы ведения,при­надлежащиенепосредственноРоссийскойФедерации (ст.71), предметысовместноговедения РоссийскойФедерации иее субъек­тов(ст. 72), подчеркнувпри этом, чтовне пре­деловведения РоссийскойФедерации ипредметовсовместноговедения субъектыФедерацииобладают всейполнотойгосу­дарственнойвласти (ст. 73).Принятие Кон­ституциипотребовалосьдля реализацииполномочий,обусловленныхразделом пред­метовведения широкойзаконодательнойбазы как науровне РоссийскойФедерации, таки на уровне еесубъектов38.

Региональныеправовые базы,соответству­ющиеизменениямв государственнойсисте­ме управленияи появлениюне существовав­шихранее органовместногосамоуправле­ния,практическиотсутствовали.В Читинскойобласти нормативнаяправовая базанача­ла создаватьсяв основном с1995 г., после переходногопериода, вызванногореоргани­зациейорганов региональнойи местной вла­сти.За 1995-1999 гг. былопринято 197 об­ластныхзаконов изначительноеколичествоиных нормативныхправовых актов39.

Одним изпервых и значимыхрегиональ­ныхнормативныхактов сталУстав - Основ­нойзакон Читинскойобласти, принятыйоб­ластнойДумой 1 июня1995 г., по двадцатипунктам которогосразу же возникспор об ихсоответствииКонституцииРоссийскойФе­дерации.Спорные положенияОсновногозакона областиотражали различныеточки зренияпо вопросамформированиярегио­нальныхорганов государственнойвласти, разграниченияих полномочий.После обсуж­денияв областныхинстанцияхУстав был переданв КонституционныйСуд РоссийскойФедерации,который принялпостановлениео соответствииКонституцииРоссии двенад­цатипунктов Уставаобласти; восемьпунк­тов признаныпротиворечащимиОсновномузакону РоссийскойФедерации40.

Этот фактпоказал, чтопроцесс местногозаконотворчествабудет нелегким,особенно всфере самостоятельноговедения субъек­товФедерации иорганов местногосамоуп­равления.

За прошедшиепять лет областнаязако­нодательнаябаза значительнорасширилась.Так, Читинскойобластной Думойв 1996 г. принято46 законов и 240постановлений,в 1997 г. - 34 законаи 260 постановлений,в 1998 г. - 43 законаи 284 постановления,в 1999 г. - 49 законов,в первом полугодии2000 г. - 32 закона.

Следуетотметить, чтомногие положенияпринятых актовне соответствовалинормам КонституцииРоссийскойФедерации ифеде­ральногозаконодательство.В ряде случаевправовые актыпринималисьДумой с превы­шениемполномочийсубъекта РоссийскойФедерации ив противоречиенормам феде­ральногозаконодательствопо конкретнымвопросом.

Именнопо этой причинепризнан област­нымсудом не соответствующимфедераль­номузаконодательствупринятыйпостанов­лением№ 49 от 20 февраля1997 г. Читин­скойобластной ДумыЗакон Читинскойобласти «Опорядке сбора,приобретения,транспортировки,хранения, утилизации,пере­работкии реализациилома, отходовчерных и цветныхметаллов исплавов натерриторииЧитинскойобласти иадминистративнойответственностиза правонарушенияв этой сфередеятельности».В Законе закрепленоправо физическихи юридическихлиц зани­матьсяперечисленнымив нем видамидея­тельностилишь при наличиилицензии наэто. Понятно,что при изданииЗакона Чи­тинскаяобластная Думапреследовалобла­гие цели:лицензированиебыло призванопослужитьограничениювывоза с террито­рииобласти ломацветных и черныхметол-лов. Однакост. 23 и ч. 2 ст. 49 ГКРФ и постановлениемПравительствоРоссийскойФедерации «Олицензированииотдельных видовдеятельности»от 24 декабря1994 г. № 1418 определеныпорядок ведениялицен­зионнойдеятельностии переченьлицензи­руемыхвидов деятельности,а также органы,уполномоченныена ведениелицензионнойдеятельности41.То есть субъектамРоссийскойФедерации непредоставленоправо само­стоятельноопределятьвиды деятельности,подлежащиелицензированию.Поэтому при­нятыйЧитинскойобластной ДумойЗакон оказалсяпротиворечащимфедеральномузаконодательствуи областнымсудом был признаннедействительным.

ПринятиепротиворечащихКонституциии федеральнымзаконом нормативныхправо­вых актовобластногоуровня вызываетсоответствующуюреакцию государственныхор­ганов,осуществляющихконтрольныеи над­зорныефункции. Так,прокуратураЧитинскойобласти наосновании ст.1 и 9 Федераль­ногозакона «О прокуратуреРоссийскойФедерации»неоднократновносила протес­тыи представленияна незаконныеправо­вые актыобластной Думы,при этом незакон­ныеправовые актыДумой отменялисьлибо приводилисьв соответствиес федеральнымзаконодательством.

В 1996 году удовлетворен1 протест (чтосоставляет100 % от вынесенныхпротестов), в1997 г. из 8 протестовудовлетворены3 (37 %), в 1998 г. удовлетворены5 (45 %), в 1999 г. -2(100%).

В случаяхнереагированияобластной Думына протестыобластнаяпрокуратураобращалосьс заявлениямив Читинскийоб­ластнойсуд. По заявлениямпрокурораЧи­тинскойобласти, Краснокаменскойгородской Думыи жалобам граждано признаниипротиворечащимизаконодательствуРос­сийскойФедерациирешений Читинскойоб­ластнойДумы областнойсуд рассмотрели удовлетворилв 1996 г. - 1 дело, в 1997г. -5, в 1998 г. - 6 (из них5 удовлетвореныпол­ностью,1 - частично). С1996 по 1998 г. обла­стнымсудом былорассмотрено26 таких дел, приэтом 80 % исковыхтребованийбыло удов­летворено.Приведем некоторыепримеры.

11 ноября 1997 г.Читинскимобластным судомрассмотреногражданскоедело по за­явлениюпрокурораЧитинскойобласти о при­знаниипротиворечащимзаконодательствуРоссийскойФедерациирешения Читинскойобластной Думы«О введениисборов за ре­ализациюввозимой алкогольнойпродукции»№ 177 от 5 октября1995 г., а также пожало­бе А. В.Черепянко наст. 1 ЗаконаЧитинскойобласти от 2октября 1997 г. «Одополни­тельныхограниченияхи льготах нареализа­циюалкогольнойпродукции».В судебномзаседании былоустановлено,что указаннымрешениемпредставительныморганом мест­ногосамоуправленияобласти былопредло­женоза реализациюввозимой алкогольнойпродукцииустановитьсбор с юридическихлиц, филиалови других аналогичныхподразделе­ний,предприятийи организаций,осуществля­ющихсвою деятельностьна территорииоб­ласти иимеющих самостоятельныйбаланс и расчетныйсчет, о такжес предпринимателейбез образованияюридическоголица. Ставкисборов разрешалосьопределятьна своих территорияхв размере несвыше 25 % от торговыхнадбавок и неменее 30 % сборовперечислятьв областнойвнебюджетныйфонд социальнойподдержкинаселения.Пункт 2 ст. 1 ЗаконаЧитинскойобласти «Одополни­тельныхограниченияхи льготах нареализа­циюалкогольнойпродукции»предусматривалправо представительныхорганов местногоса­моуправлениясамостоятельноустанавливатьсбор за реализациюалкогольнойпродукции(водки, питьевогоспирта) на своейтерриториис юридическихлиц, независимоот их органи­зационно-правовойформы и формысобствен­ности,их филиалов,а также индивидуальныхпредпринимателей,осуществляющихрознич­нуюреализациюалкогольнойпродукции,доход от сборадолжен использоватьсяна фи­нансированиесоциальныхпрограмм. Отуп­латы сбораи других ограниченийосвобож­далисьпредприятия,производящиеалкоголь­нуюпродукцию инаходящиесяна территорииЧитинскойобласти.

По смыслуи содержаниюЗакона Читин­скойобласти от 2октября 1997 г. иреше­ния Читинскойобластной Думыот 5 октяб­ря1995 г. ограниченияпринималисьс це­лью защитыпроизводителейалкогольнойпродукцииЧитинскойобласти отконкурен­ции,предоставленияим привилегий,а также с цельюувеличенияналоговыхпоступленийв бюджеты различныхуровней.

В то же времяустановлениеограниченийпо ввозу нотерриториюобласти алкогольнойпродукции иее реализациюпутем введенияобязательногоэкспертногоподтверждениясер­тификатовсоответствия,полученногов других регионахРоссийскойФедерации,противоре­чилодействующемуфедеральномузаконода­тельству.Установивдополнительныеограниче­ниядля реализацииввозимой вобласть алко­гольнойпродукции.Читинскаяобластная Думапревысила своиполномочия.Статья 1 Зако­наЧитинскойобласти от 2октября 1997 г.признано судомнезаконной.

Другойпример. РешениемЧитинскогооб­ластногосуда от 21 ноября1997 г. удовлетво­ренытребованияпрокурораЧитинскойобла­сти опризнаниинедействительнымподп. 1 п. 3 постановленияЧитинскойобластной Думыот 26 июня 1997 г. №152 «О ЗаконеЧитинскойобласти «Обюджете территори­альногофонда обязательногомедицинскогострахования»».Читинскаяобластная Думапроигнорировалопротест прокурораобла­сти, считающего,что данныеправовые актыприняты Думойс превышениемее полно­мочий,не соответствуютп. «д» ст. 71 Кон­ституцииРоссийскойФедерации,Закону Рос­сийскойФедерации «Омедицинскомстра­хованииграждан в РоссийскойФедерации»от 28 июня 1991 г42.и Положению«О терри­ториальномфонде обязательногомедицинс­когострахования»43,в которыхпредусмотрено,что указанныефонды находятсяв государ­ственнойсобственностиРоссийскойФеде­рации,не входят всостав бюджетови изъя­тию неподлежат.

В суде представителичитинскойобластной Думыпродолжалине соглашатьсяс требованиямипрокурораобласти, полагая,что названныеправовые актысоответству­ютзаконодательствуРоссийскойФедера­циии вопросы поиспользованиюсредств фондамедицинскогострахованияотносятся кведению органовпредставительнойи ис­полнительнойвласти субъектовРоссийскойФедерации,ссылаясь наЗаконы РоссийскойФедерации «Обосновах бюджетныхправ и прав поформированиюи исполнениювне­бюджетныхфондов» от 15апреля 1993 г. и «Омедицинскомстрахованииграждан в Рос­сийскойФедерации».

Ни один изназванных всуде правовыхактов не содержалположений оделегиро­ваниипредставительныморганам государ­ственнойвласти субъектовФедерациипол­номочийпо управлениюсредствамифонда. ТакихдоказательствЧитинскойобластной Думойсуду представленоне было.

4 марта 1998 г.Читинскаяобластная Думаприняло Закон«О внесенииизмене­нийи дополненийв Закон Читинскойобла­сти «Остатусе депутатаЧитинскойобласт­нойДумы». В новойредакции этогоЗако­на областнаяДума предусмотрелав ст. 22 и 43 положенияо неприкосновенностидепутатовобластной Думына территорииоб­ласти и обответственностиза ее наруше­ние.Так, согласност. 22 депутатобластной Думыобладает депутатскойнеприкосновен­ностьюв течение всегосрока его полномо­чийи не может бытьпривлечен куголовной илиадминистративнойответственности,за­держан,арестован,подвергнутобыску илидопросу. Былапредусмотренатакже непри­косновенностьжилища депутата,его служеб­ногопомещения,багажа, личныхи служебныхтранспортныхсредств, средствсвязи и т. д. Статья43 Закона устанавливала,что нару­шениеположений,регулирующихвопросы де­путатскойнеприкосновенности,влечет от­ветственность,предусмотреннуюдействующимзаконодательством.

Посколькупо мнению прокурораЧитин­скойобласти, этистатьи противоречилидей­ствующемузаконодательствуи были приня­тыДумой с превышениемполномочий,проку­роробратился вобластной судс заявлениемо признаниист. 22 и 43 данногоЗакона недействительными.

ПредставителиЧитинскойобластной Думыс заявленнымитребованиямине со­гласились,ссылаясь нато, что неприкосновен­ностьдепутатовобластныхпредставительныхорганов предусмотренаст. 38 Закона СССР«О статусенародных депутатовв СССР» и чтоЗакон в этойчасти действуети подлежитприменению.

В соответствиис п. «о» ст. 71 и ч.1 ст. 76 КонституцииРоссии вопросынеприкосновен­ностидепутатов,затрагивающиеаспекты уго­ловногои уголовно-процессуальногозаконо­дательства,находятся введении РоссийскойФедерации ипо ним принимаютсяфедераль­ныезаконы. Такимобразом, субъектыФеде­рациине вправеосуществлятьпо этим вопро­сомсобственноеправовоерегулирование.

По этим основаниямзаявлениепрокуро­раЧитинскойобласти областнымсудом былоудовлетворено.

Можнопривести идругие примеры.Так, Читинскойобластной Думойбыло приняторешение № 149 от5 октября 1995 г. обутвержденииПорядка рассмотренияобла­стнойДумой кандидатурна должностису­дей судовЧитинскойобласти. Часть4 п. 2 решенияобластной Думыпредусматривалапри рассмотрениикандидатурна должнос­тисудей районных,городских судовобяза­тельноедоведение додепутатовмнения со­ответствующегооргана местногосамоуправ­ленияпо рассматриваемойкандидатуре,а при его отсутствии- мнения главыместно­госамоуправления.Это положение,не соот­ветствующееп. 3 ст. 6 Федеральногозако­на «Овнесении измененийи дополненийв Закон РоссийскойФедерации "Остатусе судейв РоссийскойФедерации"от 21 июня 1995 г.44,п. 6 ст. 13 Федеральногоконститу­ционногозакона «О судебнойсистеме в Рос­сийскойФедерации»от 23 октября1996 г.45и ч. 5 ст. 76 КонституцииРоссийскойФеде­рации,послужилопричиной обращенияс заявлениемв областнойсуд прокурораЧитинскойобласти. ПредставителиЧитинс­койобластной Думызаявили, чтопорядок рассмотрениякандидатурна должностису­дей судовЧитинскойобласти являетсявнут­реннимдокументомобластной Думы,уста­навливающимпроцедурусогласованияи порядокрассмотрениякандидатур,принятым всоответствиис регламентомобластной Думы,что не противоречитфедеральномуза­конодательству,в том числе ст.45 Феде­ральногозакона «Обобщих принципахорганизацииместногосамоуправленияв РоссийскойФедерации»46.

Решениеобластной Думы,регулирующеевопросы формированиясудейскогокорпуса, ставилокандидатурына должностьсудей су­довЧитинскойобласти в неравноеположе­ниес кандидатурамисудей в другихсубъек­тахРоссийскойФедерации,нарушая ихпра­во и свободы,закрепленныест. 23 и 24 КонституцииРоссии. Крометого, в силучч. 2, 3 ст. 55 КонституцииРоссии ограничениенекоторых прави свобод гражданвозможно толькофедеральнымзаконом и тольков той мере, вкакой это необходимов целях защитыоснов конституционногостроя.

Предъявлениек кандидатамна должнос­тисудей дополнительныхтребований,не пре­дусмотренныхст. 119 КонституцииРоссии и федеральнымзаконодательством,неправо­мерно.На этом основанииобластнымсу­дом ч. 4 п. 2решения о Порядкерассмотре­ниякандидатурна должностисудей судовЧитинскойобласти былопризнананедействи­тельной,т. е. не порождающейправовых по­следствийс момента еепринятия.

В ряде случаевобластная Думанаруша­ла срок,с момента которогонормативныеакты, признанныесудом недействительными,утрачивалисилу, что привелок повторномурассмотрениюобластным судомтрех дел пообластнымзаконом, ранееотмененныхсу­дом.

Можноотметить, чтоколичестворассмот­ренныхобластным судомисков о признаниинормативныхправовых актовобластногоуровня незаконнымиуменьшилось,что в ос­новномсвязано с принятиемКонституцион­нымСудом РоссийскойФедерациипостанов­ленияот 16 июня 1998 г. «Поделу о толкова­нииотдельныхположенийстатей 125, 126 и 127КонституцииРоссийскойФедерации»47.Данным постановлениемКонституционныйСуд практическилишил судыРоссийскойФедерации праварассматриватьспоры о признаниине соответствующимиКонституцииРоссийскойФедерации ифедеральнымзаконам уставовсубъектовФедерации, атакже изданныхсубъектамиФедерации иныхнормативныхактов, взяв насебя все полно­мочияпо разрешениювопросов даннойка­тегории,относящихсяк совместномуведению органовгосударственнойвласти субъектовРоссийскойФедерации. Чтоже касаетсярассмотрениясудами дел осоответствиифедеральнымзаконам нормативныхактов, относящихсяк ведению органовгосудар­ственнойвласти субъектовФедерации, тодля этого необходимопринятие федеральногозакона, регламентирующегорассмотрениедел даннойкатегории.

Читинскаяобластная Думане проводитпредварительнойюридическойэкспертизыпроектовнормативно-правовыхактов на соответствиезаконодательствуРоссийскойФедерации, всвязи с чемобластныенорма­тивныеакты принимаютсязачастую непро­работанными,а их положенияне соответству­ютфедеральномузаконодательству.48.

2.4. Развитие иитоги практическоговзаимодействияорганов законодательнойи исполнительнойвласти и органовпрокуратурыв Ленинградскойобласти в период1995-2000 гг.

Болееинтереснымбудет рассмотрениевнутреннегодокументапрокуратуры,представляющийиз себя отчето проделаннойработе, пообеспечениюзаконности.Для этого рассмотримсправкуо результатахдеятельностипрокуратурыпо приведениюнормативныхактов субъектовФедерации всоответствиес КонституциейРоссийскойФедерации ифедеральнымзаконодательствомза период 1995-2000г. начальникаотдела по надзоруза исполнениемзаконов и законностьюправовых актовПрокуратурыЛенинградскойобласти ФинашинаП.А

В периодс 1995-2000г.г. работапрокуратурыобласти строиласьс учетом приоритетныхнаправлений,которые определялисьна основе анализасостояниязаконностив области, приказови указанийГенеральногопрокурораРФ,решений коллегиипрокуратурыобласти.

В центревнимания напротяженииряда лет оставалосьобеспечениезаконностив сфере социально-экономических отношений, бюджетного, налогового, земельного, трудовогозаконодательства,другие актуальныепроблемы,непосредственновлияющие насоциальнуюнапряженностьи затрагивающиеконституционныеправа и интересыграждан. В связис этим однимиз приоритетныхнаправленийоставалсянадзор за исполнениемзаконов и законностьюправовых актов.

В целяхпредотвращениязаконов и нормативныхактов, противоречащихфедеральномузаконодательству,осуществленряд мер по улучшениювзаимодействияс представительнымии исполнительнымиорганами власти,а одной из формпрофилактикинарушений, попрежнему, оставалосьучастие работниковпрокуратурыво всех заседанияхзаконодательногособрания,правительства,работе комиссий,подготовказаключенийпо законопроектам.За период 1995 - понастоящее времясоставлено191 заключение,выявлено 54 областныхзакона и 66 незаконныхправовых актаправительстваобласти, противоречащихфедеральномузаконодательству,принесено 48протестов,внесено 21 представление,направлено42 заявления всуд.

Указаннаяработа способствовалаукреплениюзаконностив регионе:предотвращенопринятиеЗаконодательнымСобраниемпротиворечащихКонституцииРФ и федеральномузаконодательствупроектов областныхзаконов обадминистративнойответственностиюридическихлиц и гражданжилищной сфере,по вопросамзащиты населенияи территорийот чрезвычайныхпроисшествийприродногои техногенногохарактера, орегулированииоборота и порядкерозничнойреализацииалкогольнойпродукции натерриторииЛенинградскойобласти, о частнойсистеме здравоохраненияи т.п.

С октября1997 г. информацияо состоянииработы на данномучастке каждыймесяц направляетсяполномочномупредставителюПрезидентав которойпроанализированыпричины принятиянезаконныхактов и данырекомендациипо их устранению49.

ПосколькупостановлениеКонституционногоСуда РФ от 16.06.98г.№ 19-П осложнилореализациюполномочийпрокурора попринятию мерк незаконнымактам органоввласти области,был сделан упорна предотвращениепринятия такихактов еще настадии законопроектов50.Так, негативноемнение прокуратуры,высказанноепри обсуждениипроектов областныхзаконов деятельностипо сбору, заготовкеи реализациилома и отходовчерных и цветныхметаллов, кодексеоб административныхправонарушенияхобласти, явилосьодной из причинпрекращенияработы надзаконопроектами.

Вместе с тем,Ленинградскимобластным судом24.05.99г. на основаниипостановленияКонституционногоСуда РФ от 16.06.98г.. № 19-П производствопо делу по заявлениюпрокурораобласти о признаниипротиворечащимфедеральномузакону, недействующими не подлежащимприменениюобластногозакона «Обустановленииграниц муниципальногообразованиягорода Светогорск»было прекращено.После отменыуказанногопостановленияКонституционногосуда прокуроромвновь направленозаявление опризнанииуказанногообластногозакона недействительным.

16.04.99г. Ленинградскимобластным судомбыло прекращенопроизводствопо заявлениюпрокурораобласти о признаниинедействительнымобластногозакона «О зонахэкономическогоразвития натерриторииЛенинградскойобласти» от18.08.97г. № 32-оз на основаниипостановленияКонституционногоСуда РФ от 16.06.98г.№ 19-П.

ЗаконодательноеСобрание области,получив информациюо том, что прокуратуройобласти готовитсязаявление вЛенинградскийобластной судо признанииуказанногообластногозакона противоречащимст. ст. 2, 3, 421 ГК РФ51,недействующими не подлежащимприменению,27.06.2000 г. принялообластнойзакон, которымобластной закон«О зонах экономическогоразвития натерриторииЛенинградскойобласти» признанутратившимсилу.

Использованытакже полномочия,изложенныев УказанииГенеральнойпрокуратурыРФ от 08.06.99 г. № 26/7 «Оборганизациипрокурорскогонадзора зазаконностьюправовых актовсубъектовРоссийскойФедерации всвязи с постановлениемКонституционногоСуда РФ от 16.06.98»,о действияхпрокуроровсубъектовФедерации вслучае отклоненияих актов прокурорскогореагированияв отношениинезаконныхнормативныхактов органоввласти субъектаРФ. Подготовленопредставлениена имя полномочногопредставителяПрезидентаРоссии в Ленинградскойобласти онеобходимостиобращения кПрезидентуРФ для реализациипоследнимполномочийпо приостановлениюнезаконногораспоряжениягубернатораобласти «Обиспользованииавтобусовобщего (городского)типа в качествемаршрутныхтакси», противоречащегодействующемузаконодательствуи ущемляющегоправа и интересыграждан.

При осуществлениинадзора зазаконностьюактов органоввласти прокуратуройобласти систематическииспользуютсяматериалыЛенинградскогоантимонопольноготерриториальногоуправления,Государственнойналоговойинспекции поЛенинградскойобласти, с которыминалаженовзаимодействиев целях обменаинформациейо нарушенияхзакона, заключенияМинистерстваюстиции РФ. В1997-1998г. г. в прокуратуруобласти черезГенеральнуюпрокуратурупоступило 20заключенийМинюста РФ наакты органоввласти субъекта.Из них не согласилисьс мнением МинюстаРФ по двумзаключениям,по двум заключениямпрокуратураобласти ранееуже прореагировала,по 14 принятыакты прокурорскогореагирования.В 1999 и 2000 г. г. такиезаключения,в том числе изуправленияобласти, непоступали.

Следуетотметить, чтопрокуратуройобласти надзорза законностьюправовых актоворганов властиосуществляетсянезависимоот поступленияинформациио нарушенияхзаконности.

В связи с тем,что в официальныхизданияхправительстваи ЗаконодательногоСобрания непубликуютсясведения обизмененияхв нормативныхактах или признанииих недействительнымипо результатамрассмотренияпротестов изаявленийпрокурора, вцелях информированияюридическихлиц и гражданпрокуратуройнаправляетсяофициальнаяинформацияоб этом в региональнуюобщественно-политическуюгазету «Вести».

По актампрокурорскогореагирования приведены всоответствиес федеральнымзаконодательствомтакие областныезаконы, как:«Устав Ленинградскойобласти», «Огосударственнойслужбе Ленинградскойобласти», «Озонах экономическогоразвития натерриторииЛенинградскойобласти», «Омуниципальнойслужбе в Ленинградскойобласти», «Ореестре государственныхдолжностейЛенинградскойобласти», «Оценовой политикев Ленинградскойобласти», «Опорядке наделенияорганов местногосамоуправленияотдельнымиполномочиямиЛенинградскойобласти, обусловиях ипорядке осуществленияконтроля заих реализацией», «Об упрощенной системе налогообложения для субъектов малого предпринимательствана территорииЛенинградскойобласти» идругие.

По представлениюпрокурораприведены всоответствиес федеральнымзаконодательством19 областныхзаконов о передачеполномочийЛенинградскойобласти муниципальнымобразованиям.

ОтмененыпостановленияПравительстваЛенинградскойобласти «Огосударственнойрегистрациинедвижимостина территорииЛенинградскойобласти», «Овведении временногосплошногострахованияответственностивладельцевавтотранспортныхсредств, въезжающихна территориюобласти», «Положениео порядкепредоставленияправа веденияохотничьегохозяйства натерриторииобласти, утвержденногопостановлениемправительстваобласти».

Более эффективнымстал надзорза соблюдениемзаконодательства,направленногона охрану прави интересовсоциально незащищеннойкатегорииграждан(несовершеннолетних,инвалиде ветерановвойны и трудаи т.д.).

По заявлениюпрокурораотменены отдельныеположенияобластногозакона «Огосударственныхгарантиях пообеспечениюжителей Ленинградскойобласти бесплатноймедицинскойпомощью»,опротестованораспоряжениегубернатораобласти от11.05.99 № 218-рг «Об организацииобеспечениянаселенияЛенинградскойобласти лекарствами,закупаемымина средстваобластногобюджета 1999 годаи отпускаемымипо рецептамврачей бесплатноили со скидкой»,неправомерно,вопреки требованиямфедеральногозаконодательства,сужающее переченьлиц, лекарствакоторым должныотпускатьсябесплатно илисо скидкой. Попротесту прокурораобласти отмененонезаконноепостановлениегубернатора,которым былвведен порядоквыплаты рядукатегорийграждан пособийна детей толькопри наличиисредств в областномбюджете.

Одной изважнейшихфункций прокуратурыоставалсянадзор за соблюдениемправ и свободграждан. Напротяжениипоследних летв регионе отмечаласьнестабильнаясоциально-экономическаяситуация: остановкипредприятий,массовые увольнения,длительныезадержки ввыплате заработнойплаты и т.п.Прокуратуройпроанализированыпроекты постановленийгубернаторао разработкемуниципальныхпрограмм посокращениюзадолженностив Государственныйфонд занятости,проекты областныхзаконов обиспользованиииностраннойрабочей силы,об охране труда,о порядкераспоряженияобъектамисобственностиЛенинградскойобласти и предложенияпереданы ихинициаторам.

В 1 полугодии2000г. в рамках этойработы, изученои подготовленоболее 30 заключенийна законопроектыпо различнымвопросам. Большинствопредложений,заключений,дополнений,высказанныхпрокуратурой,принимаетсяво внимание,и учитываетсяпри принятиизаконов, структурамивласти в окончательномварианте. Однако,несмотря науказанныепредупредительныемеры, еще нередкифакты принятиянезаконныхактов, какпредставительными,так и исполнительнымиорганамигосударственнойвласти.

Так, порезультатампроверки 23 июня2000г. губернаторуобласти внесенопредставлениео приведениив соответствиес требованиямифедеральныхзаконов распоряжениегубернатора15.09.99г. № 441-рг «Обутвержденииформы Типовогодоговора овозведениииндивидуальножилого дома,дачного домаи жилого строенияв садоводствена территорииЛенинградскойобласти».Опротестованы:ст. 43 областногозакона «Обобластномбюджете Ленинградскойобласти на 2000г.» от 31.12.99г. № 64-оз,которой былутвержденрезервный фондЗаконодательноСобрания области,что противоречитст. 81 БюджетногоКодексаРФ,а также постановлениеЗаконодательногоСобрания областиот 25.01.2000г. № 20, утвердившееданное Положение.Протестыудовлетворены.

По представлениюпрокурораобласти от11.05.2000г. губернаторомприведено всоответствиес федеральнымзаконодательствомпостановлениеот 4.02.00 г. № 40-пг обутвержденииПорядка лицензированиярозничнойпродажи алкогольнойпродукции натерриторииЛенинградскойобласти.

19.05.2000 г. прокуратуройобласти направленопредставлениео приведениив соответствиестатьями 1, 2, 4, 9Закона «О медицинскомстрахованииграждан в РФ»52постановлениягубернатораобласти «ОТерриториальнойпрограммеобязательногомедицинскогострахованиянаселенияЛенинградскойобласти на 2000г.» от 10.01.2000г. № 1-пг.

По требованиюпрокуратурыобласти 27.06.2000 г.ЗаконодательнымСобраниемобласти приведенв соответствиис требованиямиБюджетногоКодекса РФ53принят областнойзакон «Об областномбюджете Ленинградскойобласти на2000г.

В августеи сентябре2000г. соответственновнесены протестына отдельныенезаконныеправовые нормыОбластногозакона «О внесенииизменений идополненийв Областнойзакон «О единомналоге на вмененныйдоход дляопределенныхвидов деятельностина территорииЛенинградскойобласти» и наст. 55 Областногозакона № 64-озот 31.12.1999г. «Об областномбюджете Ленинградскойобласти на 2000год» в частиутверждениясметы доходови расходовтерриториальногоэкологическогофонда Ленинградскойобласти». Требованияпрокурора попервому нормативномуакту былоудовлетворено.По второму нормативномуакту ПостановлениемЗаконодательногоСобранияЛенинградскойобласти № 288 от26.09.2000г. протестпрокурораудовлетворенне был.

В главе 2.2.рассматривалосьв качествеметода прокурорскогореагированиязаявление всуд, в случаях,когда протестне дал должногорезультата.ПрокуратураЛенинградскойобласти, какуже упоминалось, часто используети этот инструмент.

В октябре2000 года Прокуратуройобласти былонаправленозаявление вЛенинградскийобластной судо признаниист. 55 областногозакона «Обобластномбюджете Ленинградскойобласти на 2000г.» от 31.12.99г. в частиутверждениясметы доходови расходовтерриториальногоэкологическогофонда Ленинградскойобласти, какпротиворе­чащуютребованиямфедеральногозако­нодательства,недействующей,не подле­жащейприменению.

Суть в том,что в статье55 областногозакона «Обобластномбюджете Ленинградскойобласти на 2000г.» указано,что смету доходови расходовтерриториальногоэкологическогофонда Ле­нинградскойобласти необходимоутвердитьсогласно приложению№ 25.

В соответствиисо ст. 10 Федеральногозакона РФ «Офедеральномбюджете на 1999г.»54и ст. 9 Федеральногозакона «О федеральномбюджете на 2000г.»55 рекомендованосубъектам РФконсолидироватьв соответствующихбюджетах (включитьв соответствую­щиебюджеты) средствавнебюджетныхфондов, образованныхв соответствиис решениямизаконодательных(представительных)и исполнительныхорганов субъектовРФ.

В 1999 г. на основаниист. 58 областногозакона «Обобластномбюджете Ленинград­скойобласти на 1999г.», средствавнебюджетногоэкологическогофонда Ленинградскойобласти быливключены вобластнойбюджет. Междутем, какого-либонормативногоакта о ликвидациивнебюджетногоэкологическогофонда и о созданиибюджетногоэкологиче­скогофонда, а такжеПоложения обюджетномэкологическомфонде, изданоне было. Рас­четныйсчет бюджетногоэкологическогофонда такжеоткрыт не был.

ПостановлениемГубернатораЛенинградскойобласти № 310-пгот 20.07.2000г., внебюджетныйэкологическийфонд переименованв Государственноеуправление«Территориальныйэкологическийфонд Ленинградскойобласти», т.е.через 1,5 годапосле включениявнебюджетногоэкологическогофонда в областнойбюджет, однаков органах юстициибюджетныйэкологическийфонд зарегистрированне был, несмотряна то, что в ст.51 ГК РФ определено,что юридическоелицо подлежитгосударственнойрегистрациии считаетсясозданнымтолько с моментагосударственнойрегистрации.

В соответствиисо ст. 55 областногозакона «Обобластномбюджете Ленинградскойобласти на 2000г. », - утвержденасмета доходови расходовтерриториальногоэкологиче­скогофонда Ленинградскойобласти согласноприложения№ 25, где указано,что отчисле­нияв размере 60%производятсяво внебюджетныеэкологическиефонды муниципальныхобразованийЛенинградскойобласти.

Учитывая,что территориальныйэкологическийфонд не былсоздан в соответствиис требованиямидействующегозаконодательства,то смета расходови доходов утвержденана несуществующееюридическоелицо.

Кроме того,поскольку всилу ст. 21 ЗаконаРСФСР от 19.12.91 г.«Об охранеокру­жающейприроднойсреды»56и постановленияПравительстваРФ от 29.06.92г. № 442 «Офе­деральномэкологическомфонде РФ иэкологическихфондах на территорииРФ»57,средст­ва местныхвнебюджетныхэкологическихфондов не являютсямуниципальнойсобствен­ностьюи органы местногосамоуправленияне вправе имираспоряжаться,поэтому произ­водитьотчисленияво внебюджетныеэкологическиефонды муниципальныхобразованийПрокуратураЛенинградскойобласти признаваланеправомерным.

Вместе с тем,посколькусогласно п.1ст. 21 названногофедеральногозакона, в сис­темувнебюджетныхгосударственныхэкологическихфондов входятфедеральный,област­нойи местный фонды,то муниципальныеобразования,создавшие своиэкологическиебюджетные фондыне могут создаватьвнебюджетныеэкологическиефонды.

Более того,согласно п. Зст. 21 Закона РСФСР«Об охранеокружающейприроднойсреды», - средствавнебюджетныхэкологическихфондов зачисляютсяна специальныесче­та указанныхфондов в учрежденияхбанков и 60 % направляютсяна реализациюприродоохранительныхмероприятийместного значения,а не в экологическиебюджетные фондымуниципальныхобразований.

ПрокурорЛенинградскойобласти ПрокофьевЮ. А. направилзаявление стребованиемпризнать ст.55 вышеупомянутогозакона, в частиутверждениясметы доходови расходовтерриториальногоэколо­гическогофонда, какпротиворечащуютребованиямфедеральногозаконодательства,недействующей,не подлежащейприменению.См. приложение№1.

Суд удовлетворилтребованияПрокурора.

В настоящеевремя в судтакже направленозаявление опризнаниинедействующимии не подлежащимиприменениюотдельныхположенийобластногозакона «УставЛенинградскойобласти», противоречащих федеральному законодательству. Внесено представление в Законодательноесобрание области,направленаинформациягубернатору,внесены предложенияпо редакционнойправке статейУстава.

Рассмотримэтот вопросболее подробно.Например, 29 сентября2000 года в Ленинградскийобластной судбыло направленозаявление опризнанииотдельныхположенийЗакона Ленинградскойобласти «УставЛенинградскойобласти» какпротиворечащихтребованиямфедеральногозаконодательстванедействующими,не подлежащимиприменению. Это касается,в частности,части 1 ст. 29-6 Уставаобласти, в которойговорится, чтов случаяхневозможностиисполненияПервым вице-губернаторомЛенинградскойобласти обязанностейГубернатораЛенинград­скойобласти (отставка,длительнаянетрудоспособность,смерть и т.д.)ЗаконодательноеСобраниеЛенинградскойобласти пособственнойинициативеутверждаетвременно ис­полняющимобязанностиГубернатораЛенинградскойобласти одногоиз вице-губернаторовЛенинградскойобласти (членаПравительстваЛенинградскойобласти), вплотьдо вступленияв должностьвновь избранногоГубернатораЛенинградскойоблас­ти. А этопротиворечитчасти 1 ст. 19 ФедеральногоЗакона «Обобщих принципахорганизациизаконодательных(представительных)и исполнительныхорганов государственнойвласти субъектовРоссийскойФедерации»58.См. приложение№2.

В соответствиис указаниемГенеральногопрокурораРоссийскойФедерации,данным на селекторномсовещании01.06.2000 г., прокуратуройобласти повторнопроверялисьна соответствиефедеральнымзаконам нормативныеакты, принятыеЗаконодательнымСобранием,губернатороми правительствомобласти в 1996-99 гг.

Одним изрезультатовпослужил, вчастности,протест на п.1.7. распоряжениягубернатораЛенинградскойобласти от2.09.96г. № 104-рг «О мерахпо выполнениюЗакона РФ«О пожарнойбезопасности»на территорииЛенинградскойобласти».

Суть данногопротеста состоитв следующем.Пунктом 1.7. РаспоряжениягубернатораЛенинградскойобласти от2.09.96 г. № 104-рг «О мерахпо выполнениюЗакона РФ «Опожарнойбезопасности»на территорииЛенин­градскойобласти» утвержденоПоложение обобязательномотчислениив Управлениегосу­дарственнойпротивопожарнойслужбы ГУВДСанкт-Петербургаи Ленинградскойобласти денежныхсредств в размере0,5% от общей сметнойстоимости работпо строительству,ка­питальномуремонту, реконструкцииобъектов, расширению,техническомупереоснащениюпредприятий,зданий, сооруженийи других объектов,за исключениемработ, финансируе­мыхза счет средствместных бюджетов.

Вышеуказанныйпункт названногораспоряженияпротиворечилдействующемузаконо­дательствуи подлежалотмене по следующимоснованиям.

Статьей10 Федеральногозакона «О пожарнойбезопасности»№ 151-ФЗ от 22.08.95 г. (сизменениямиот 07.11.2000 г.)59определено,что для выполнениявозложенныхна пожарнуюохрану задачорганами местногосамоуправленияустанавливаютсяобязательныеотчисленияв размере 0,5% отобщей сметнойстоимости работпо строительству,капитальномуремон­ту, реконструкцииобъектов, расширению,техническомупереоснащениюпредприятий,зда­ний, сооруженийи других объектов,за исключениемработ, финансируемыхза счет средствместных бюджетов.

Однако распоряжениемот 2.09.96 г. в нарушениест. 10 Федеральногозакона «О по­жарнойбезопасности»было утвержденовышеназванноеПоложение, вкотором определенаобязанностьюридическихи физическихлиц производитьотчисленияв размере 0,5% длявыполнениявозложенныхна пожарнуюохрану задач,несмотря нато, что данныеотчисле­нияимели правоустанавливатьтолько органыместногосамоуправления.

Кроме того,статьями 19, 20, 21Закона РФ «Обосновах налоговойсистемы в РФ»60не установлентакой вид налога,как налог(обязательныеотчисления)на выполнениевоз­ложенныхна пожарнуюохрану задач.

Подпунктом«ж» пункта 1статьи 21 ЗаконаРФ «Об основахналоговойсистемы в РФ»установленыцелевые сборыс граждан ипредприятий,учреждений,организацийнезависимоот их организационно-правовыхформ на содержаниемилиции, наблагоустройствотеррито­рий,на нужды образованияи другие цели.Ставки в городахи районахустанавливаютсясо­ответствующимипредставительнымиорганами власти.Следовательно,представительныеорганы властиместногосамоуправлениявправе устанавливатьспециальныецелевые сборы,в том числе ина выполнениевозложенныхна пожарнуюохрану задач,что также непроти­воречитст. 10 Федеральногозакона «О пожарнойбезопасности».

Таким образом,пункт 1.7 распоряжения№ 104-рг от 2.09.96г. вчасти утвержденияназванногоПоложения, былиздан в нарушениетребованийфедеральногозаконодательстваи подлежалотмене.

На что былиздан протест№07-11-2000, которыйбыл удовлетворен.См. приложение№3.

В периодизбирательныхкампаний повыборам губернатораобласти и депутатовГосударственнойДумы РФ прокуратуройпроведен значительныйобъем работыпо осуществлениюнадзора заисполнениемизбирательногозаконодательства.Работникипрокуратурыпринималиактивное участиев работе группы,созданной ваппарате прокуратурыобласти, совещаний,проводимыхизбирательнойкомиссиейобласти, полномочнымпредставителемПрезидентав Ленинградскойобласти. Попротестам изаявлениямпрокурора былиприведены всоответствиес федеральнымзаконодательствомобластныезаконы: «О выборахгубернатораЛенинградскойобласти», «Овыборах депутатовЗаконодательногособранияЛенинградскойобласти», «Опроведениимуниципальныхвыборов Ленинградскойобласти в 1996 году».По заявлениюпрокурораобласти Ленинградскимобластным судомбыли признанынедействительнымист. ст. 17,18 областногозакона «О статуседепутатаЗаконодательногоСобранияЛенинградскойобласти», которымдля депутатов представительногооргана государственнойвласти устанавливаласьнеприкосновенностьв уголовно-процессуальнойсфере.

Подведемнебольшиеитоги. Для этогорассмотримтаблицу №1.

Работа прокуратурыЛенинградскойобласти способствовалаукреплениюзаконностив регионе. Еслиза период 1995-98г.г. органамигосударственнойвласти Ленинградскойобласти былопринято с нарушениемфедеральногозаконодательства5 незаконныхправовых актов,связанных снарушениямизаконодательствао выборах, тов 1999 г. и 2000 годах- ни одного.

Данные статистикиза анализируемыйпериод временисвидетельствуюто сниженииколичественарушенийфедеральногозаконодательствасо стороныорганов властиобласти прииздании нормативныхправовых актов(В 1998 г. - 37 незаконныхправовых актов,в 1999 г. - 31, в 2000 году-13.).

Работа вуказанномнаправленииво всех отчетахпризнаетсяприоритетнойи в дальнейшем.


Общие статистическиеданные о выявленныхнезаконныхактах органоввласти и управленияЛенинградскойобласти. Табл.№1


Выяв­ленонезакон. актов


Принесенопротестов


Из

рассм. откл.


Из рассм.удовл.


Направленозаявление всуд


Откл. судом


Вне­сенопредставление


1995 год


Закон.Собр.


0


0


0


0


0


0


0


Губернатор


12


7


5


1


5


0


5


1996 год


Закон.Собр.


0


0


0


0


0


0


0


Губернатор


4


4


1


2


0


0


1


1997 год


Закон.Собр.


13


4


3


1


12


0


0


Губернатор


10


5


2


3


3


0


2


1998 год


Закон.Собр.


12


3


2


1


6


0


2


Губернатор


25


12


5


4


10


0


4


1999 год


Закон.Собр.


22


1


0


1


1


1


2


Губернатор


9


5


4


0


2


1


1


1 полугодие2000 год


Закон.Собр.


4


2


0


2


1


0


0


Губернатор


5


2


2


1


0


0


3


По состояниюна 04.10.2000 года


Закон.Собр.


7


4


0


4


2


0


1


Губернатор


6


3


2


1


1


0


3



Совершенствованиевзаимодействияорганов законодательнойи исполнительнойвласти с органамипрокуратурыв области обеспечениязаконности.


В данной работенеобходимовыделить направленияразвитиявзаимодействияорганов прокуратурыс органамизаконодательнойи исполнительнойвласти.

Прежде всего,основная задачаорганов прокуратурыв рассматриваемойсфере деятельности— предупреждениеиздания незаконныхактов, противоречащихзаконам, какодна из гарантийохраны прави свобод граждан,законных интересовюридическихлиц и государствав целом. Задачейявляется такжеповышениеправовых знанийдолжностныхлиц, депутатов,издающих(принимающих)правовые акты,а также лиц,разрабатывающихпроекты этихактов. Хотя этидве задачиследует рассматриватьодновременно.Думается, чторешение этойпроблемы состоит только в созданииспециальнойпрограммы пообучению должностныхлиц, издающихнормативныеакты, обеспечениерабочих местэлектроннымиправовымибазами данных,постоянноесовершенствованиеуровня образованияюридическогоотдела конкретногооргана.

Следующимшагом в укреплениизаконностивышеупомянутыхорганов можетстать вопроспредоставленияорганам прокуратурыправа законодательнойинициативы.

В соответствиисо ст. 8 Закона"О прокуратуреРоссийскойФедерации"1992 г. ГенеральномупрокуроруРоссийскойФедера­циибыло предоставленоправо законодательнойинициативы.Это право былопредоставленотакже прокурорамреспублик всоставе РоссийскойФедерации.Каждый из нихвправе былиспользоватьпредоставленныеему полномочияв пределахсвоей компетенции.Им также былопредоставленоправо обратитьсяв ВерховныйСо­вет соответствующегоуровня по вопросам,требующимтолкованияЗакона.

В принятой12 декабря 1993 г.КонституцииРоссийскойФеде­рацииГенеральныйпрокурор РФи прокурорыреспублик незна­чатся средисубъектовзаконодательнойинициативы(ст. 104). Так какникакие законыне могут противоречитьКонституции,во вновь принятом18 октября 1995 г.Федеральномзаконе "О прокуратуреРоссийскойФедерации"не нашла отражениязаконодательнаяини­циативаГенеральногопрокурора РФи прокуроровреспублик. Темне менее, полагая,что Генеральныйпрокурор РФи нижестоящиепрокуроры немогут стоятьв стороне отзаконотворческойдеятель­ности,законодательпринимаетследующеерешение, сформулиро­ванноев ст. 9 Законао прокуратуре:"Прокурор приустановлениив ходе осуществлениясвоих полномочийнеобходимостисовершен­ствованиядействующихнормативныхправовых актоввправе вно­ситьв законодательныеорганы и органы,обладающиеправом законодательнойинициативы,соответствующегои нижестоящегоуров­ней предложенияоб изменении,о дополнении,об отмене илио при­нятиизаконов и иныхнормативныхправовых актов".

Разумеется,и в этом качествепредложенияпрокуророво при­нятииновых законов,изменении идополненииуже действующихрассматриваютсясо всем вниманием.Однако, вероятно,право законодательнойинициативыГенеральногопрокурора РФи прокуроровреспубликнеобходимозакрепить вКонституциии в Законе "ОпрокуратуреРоссийскойФедерации".Предоставлениепрокурорамуказанноговыше рангазаконодательнойинициативыозначало быобязанностьзаконодательныхорганов РоссийскойФеде рации иреспублик всоставе РоссийскойФедерациивключить вобязательномпорядке представленныйими законопроектв повестку днязаконодательногооргана. ПравозаконодательнойинициативыГенеральногопрокурораРоссийскойФедерации,прокуроровреспубликследует рассматриватьне как их волеизъявление,а как исполнениеими служебногодолга по совершенствованиюзаконо­дательстваи укреплениюзаконности.Если прокуроркак блюсти­тельзаконностиусматривает,что тот илииной закон неотвечает требованиямжизни, он вноситпредложениео принятиинового за­кона,а при необходимостивнести измененияили дополненияв дей­ствующиезаконы, он обязаниспользоватьпредоставленноеему правозаконодательнойинициативы.

Предлагаемоенаделениесоответствующихпрокуроровправом законодательнойинициативыобусловленотем, что они,осуществ­ляянадзор за точными единообразнымисполнениемзаконов, мо­гутболее квалифицированно,чем другиегосударственныеорганы и должностныелица, судитьоб эффективностии актуальноститого или иногозакона. К томуже далеко невсе областигосударственно­го,экономическогои социально-культурногостроительствав усло­вияхреализацииправовой реформыполучили своезаконодатель­ноерегулирование.Эти пробелызаконодательствадолжны бытьвосполнены.По предложениямГенеральногопрокурораРоссийскойФедерации,внесенные впорядке законодательнойинициативы,многие из этихпроблем нашлисвое положительноерешение.

Необходимотакже развиватьпрактику договорноговзаимодействияорганов прокуратурыи законодательных,исполнительныхорганов власти.

В этом планепоказательнымслужит примерреспубликиТыва.Здесь вапреле 2001 г. подписаносоглашениемежду парламентомТывы (ВерховнымХуралом) ипрокуратуройреспублики,которое позволитповыситьэффективностьработы по приведениюзаконодательныхактов Тывы всоответствиес федеральнымзаконодательством.

Как отметилпредседательпарламента,Шолбан Кара-оол,такое соглашениесуществовалои прежде. Онопозволило, кпримеру, за2000 год по протестами представлениямпрокуратурыреспубликивнести поправкиболее чем в 40законов Тывы.
Однако в соответствиис новым документом,помимо надзораза уже принятымиХураломнормативно-правовымиактами, прокуратурареспубликивзяла на себяобязательствапроводитьправовую экспертизуеще при разработкезаконопроектов,затрагивающихнаиболее важныедля жизни Тывысферы. Они касаютсяпрежде всегоработы органовгосударственнойвласти, органовместногосамоуправления,избирательныхправ граждан,а также взыманияналогов и сборов.По мнениюпредседателяХурала, привлечениеспециалистовпрокуратурык разработкезаконов позволитгарантировать``их правовуючистоту``.
ПрокурорреспубликиСтепан Мосияш,в свою очередь,заметил, чтосовместнаяработа позволитуже к июлю 2001 годазавершить всенеобходимыепроцедуры поприведениювсей нормативно-правовойбазы Тывы вполное соответствиес законодательствомРоссийскойФедерации61.


Заключение


Прокуратура— это специальныйорган, на которыйвозло­женыобязанностипо надзору зазаконностьюправовых актов,изда­ваемых(принимаемых)федеральнымиминистерствами,госу­дарственнымикомитетами,службами ииными федеральнымиорганамиисполнительнойвласти, представительными(зако­нодательными)и исполнительнымиорганамигосударствен­нойвласти субъектовРоссийскойФедерации,органами местногосамоуправления,другими организациями.

Ее деятельностьосуществляетсяв специфическихформах:

  • проверказаконностиактов, изданных(при­нятых)органом заопределенныйпериод времени(квар­тал, полугодие,год);

  • осуществлениевнеплановыхпроверок;

  • привле­чениек ответственностидолжностныхлиц;

  • поддержаниегосударствен­ногообвинения всуде;

  • разрешениежалоб граждан;

  • принесениепротеста нанезаконныенормативныеакты и индивидуальныерешения государствен­ныхорганов, должностныхлиц, учрежденийи организаций;

  • обращение сисками в судв целях защитыправ и законныхинтересовграждан иорганизаций;

  • участие внормотворческойдеятельности;

  • участие в правовомвоспитанииграждан.

Реализациивышеперечисленныхфункций мешаютследующиеобстоятельства:

  • Нечеткоуказаны целифункционированияпрокуратурыи приоритетныенаправленияее деятельностив Законе опрокуратуреи других нормативныхактах.

  • Эффективностьпредписанийорганов прокуратурыпо восстановлениюзаконностидалеко не стольвысока, какэто пытаютсяпредставитьпрокурорскиеработники. Ихобращения позакону вовсене обязательнык исполнению.Окончательноерешение принимаетсуд, если конечно,местные властиили руководителипредприятийдобровольноне прислушаютсяк мнению прокуратуры.Более того,зачастую, особеннов регионах,местная администрациявообще не принимаетво вниманиепротесты прокуроровна свое нормотворчество.

  • По мнениюмногих юристови политиков,прокуратуранаходится всильной зависимостиот исполнительнойвласти.

  • Часто функциигосударственногообвинителя выполняютсотрудники,не умеющиеработать втакой публичнойсфере, как суд.Поэтому противостояниестороне защитызачастую выглядитне убедительно.

  • Низкий уровеньучастия прокуратурыв нормотворческойдеятельности.

  • Низкий уровеньинформативностипрокурорскихработниково нарушенияхв органахзаконодательнойи исполнительнойвласти другихрегионов.

  • Недостаточнаямотивацияпрокуроровпо оперативномувыявлению иреагированиюна факты несоответствиянормативно-правовыхактов федеральномузаконодательству.

  • Отсутствиепрофильногообразованияу довольнобольшой частипрокурорскихработников.

  • Не всегдадостаточныйинструментарийпо приведениюнормативныхактов в соответствиес федеральнымзаконодательствоми привлечениювиновных лицк ответственности.

В связи сэтим, предлагаетсяосуществитьнеобходимыепреобразованияпо повышениюэффективностиработы прокуратуры:

    1. Осуществление систематизациизаконодательства.Четко регламентировать указанные вЗаконе о прокуратуреРФ полномочия,предусмотретьих в законахсубъектовФедерации, внормативно-правовыхактах местногосамоуправления.

    2. Улучшение взаимодействияс другимиконтрольнымиорганами (Минюстом,институтомпредставителейПрезидентаи т.п.). Важнейшимусловиемпредставляетсяравенствоучастниковпри разработкеи реализациисовместныхмероприятий,принятие совместныхрешений пообоюдномусогласию.Регулярныйвзаимный обменинформацией.

    3. Знакомствопрокурорскихработниковс практикойнадзора иприведенияв соответствиенормативно-правовыхактов другихрегионов РФ.Создание общейправой базыпо РоссийскойФедерации напримере интернетсайта http://nadzor.vvsu.ru.Предоставлениедоступа к ужесуществующимбазам данныхрядовых сотрудниковпрокуратуры.

    4. Направлениеразработанныхпрокуратуройпроектов законов,иных нормативныхактов на рассмотрениев соответствующиеорганы в масштабахкак РоссийскойФедерации,так и ее субъектовв городах, районахи с правом даватьзаключениео соответствииКонституциии законам РФпроектов законов,иных нормативныхактов, находящихсяна рассмотренииорганов законодательнойи исполнительнойвласти субъектовФедерации иместногосамоуправления.

    5. Участиепрокуроровв заседанияхорганов представительнойвласти субъектовФедерации,местногосамоуправления,у глав администраций,установлениепри этом противоречийзакону в проектахправовых актов,высказываниезамечаний приих обсуждении.

    6. ПредоставлениеГенеральномупрокуроруправа законодательнойинициативыи права обращатьсяс запросамив КонституционныйСуд РФ о конституционностинормативныхактов.

    7. Повышениемотивациипрокурорскихработниковв оперативномвыявлении иреагированиина факты несоответствиянормативно-правовыхактов.

    8. Повышениеэффективностиметодов прокурорскогореагирования.Целесообразнопредусмотретьв Законе такиеформы реагирования,как устныепротесты ипредложенияо незамедлительномустранениинарушенийзаконностипри согласиируководителейисполнить этитребования.

    9. Важно указатьв Законе опрокуратуре,что нерассмотрениепротеста вустановленныйзаконом срокприостанавливаетдействиеопротестованногоакта.

    10. В приказах,указаниях,рекомендацияхГенеральногопрокурора РФследует определить,что в резолютивнойчасти представленийи протестоввозможно вноситьпредложениякак об отмененезаконныхактов и иныхюридическизначимыхдокументов,принятиидейственныхмер к устранениюнарушенийзаконностии способствующихим обстоятельств,так и о восстановлениинарушенныхправ, законныхинтересовпотерпевших,дисциплинарнойи материальнойответственностидолжностныхлиц.

    11. Повышениеэффективностидеятельностипрокуроровпо поддержаниюгосударственногообвинения всудах. Направлениепрокурорскихработниковна обучениепо переподготовкеи повышениюквалификациив специализированныеучебные заведения.

    12. Развитиепрактикидоговорноговзаимодействияорганов прокуратурыи законодательных,исполнительныхорганов власти.

    Представляется,что более четкоеопределениев КонституцииРФ и конституционномфедеральномзаконе о прокуратуреместа и ролипрокурорскогонадзора в современныйпериод с учетомисторическогоопыта и настоящихреалий, закреплениеее основныхфункций, продуманноеразграничениеполномочийпрокурорскихи судебныхорганов, созданиеоптимальныхусловий деятельностипрокуратуры,внимательноеотношение ккадрам – именнота совокупностьфакторов, котораяпризвана обеспечитьповышениеэффективностиработы всехзвеньев прокурорскойсистемы.


    Список нормативныхактов и литературы


    1. КонституцияРоссийскойФедерации. -М.: Издательскаягруппа НОРМА-ИНФРА*М,1998.

    2. Бюджетныйкодекс РоссийскойФедерации. –М.: Экмос, 2000.

    3. Гражданскийкодекс. Частьпервая, частьвторая. - М.: Герда,2000.

    4. Федеральныйзакон «О прокуратуреРоссийскойФедерации»от 17.01.1992 №2202-1 (в редакцииФедеральногозакона от 17.11.1995№168-ФЗ) с последующимиизменениямии дополнениями// #G0Российскаягазета N 39, 18.02.92, #G0N30, 17.02.99, #G0N233, 24.11.99, #G0N1-3, 05.01.2000.

    5. Федеральныйзакон РФ #G0#M122919000344#S от28.06.91 N 1499-1 «#G0Омедицинскомстрахованииграждан в РоссийскойФедерации (сизменениямии дополнениямина 1 июля 1994 года)#M122919000344#S// #G0Российскаягазета, 23.07.91#G0#M12291 9000345#S.

    6. Федеральныйзакон РФ #G0от21.06.95 N 91-ФЗ «#G0Овнесении измененийи дополненийв Закон РоссийскойФедерации "Остатусе судейв РоссийскойФедерации"»//#G0Российскаягазета N 122, 27.06.95.

    7. Федеральныйзакон РФ #G0от28.08.95 N 154-ФЗ “#G0Обобщих принципахорганизацииместногосамоуправленияв РоссийскойФедерации”(с изменениямина 4 августа2000 года)// #G0Российскаягазета, N 170, 01.09.95; #G0N79, 25.04.96; #G0N232, 04.12.96; #G0N55, 20.03.97; #G0N152, 08.08.2000.

    8. Федеральныйконституционныйзакон#Sот 31.12.96 N 1-ФКЗ “#G0О судебнойсистеме РоссийскойФедерации ”//#G0Российскаягазета N 3, 06.01.97.

    9. Федеральныйзакон РФ «#G0Обобщих принципахорганизациизаконодательных(представительных)и исполнительныхорганов государственнойвласти субъектовРоссийскойФедерации (сизменениямина 29 июля 2000 года)»//#G0Российскаягазета, N 206, 19.10.99; #G0N147, 01.08.2000.

    10. Федеральныйзакон «#G0Опожарнойбезопасности»(с изменениямина 7 ноября 2000года) #G0от21.12.94 N 69-ФЗ// #G0Российскаягазета N 3, 05.01.95; #G0N78, 24.04.96; #G0N15, 27.01.98; #G0N215, 09.11.2000.

    11. Федеральныйзакон «#G0Обосновах налоговойсистемы в РоссийскойФедерации»(с изменениямина 8 июля 1999 года)#G0от27.12.91 N 2118-1// #G0Российскаягазета N 56, 10.03.92; #G0N107, 05.06.93; #G0N125, 06.07.94; #G0N144, 29.07.97; #G0N147, 05.08.98; #G0N148-149, 06.08.98; #G0N147, 05.08.98; #G0N148-149, 06.08.98; #G0N203, 24.10.98; #G0N222, 21.11.98; #G0N249, 31.12.98; #G0N30, 17.02.99; #G0N115, 19.06.99; #G0N134, 14.07.99.

    12. Федеральныйзакон «#G0ОФедеральномбюджете на1999 год» (с изменениямина 2 января 2000года) #G0от22.02.99 N 36-ФЗ// #G0Российскаягазета, N 36, 25.02.99; N 39,02.03.99; #G0N129, 07.07.99; #G0N139, 21.07.99; #G0N213, 27.10.99; #G0N232, 23.11.99; #G0N1-3, 05.01.2000; #G0N6, 11.01.2000.

    13. Федеральныйзакон «#G0Офедеральномбюджете на2000 год» (с изменениямина 5 августа2000 года) #G0от31.12.99 N 227-ФЗ// #G0Российскаягазета, N 1-3, 05.01.2000; N11, 18.01.2001; N13, 19.01.2000; N14, 20.01.2000; #G0N152, 08.08.2000.

    14. Федеральныйзакон «#G0Обохране окружающейприроднойсреды» (с изменениямина 30 марта 1999 года)#G0от19.12.91 N 2060-1// #G0Российскаягазета N 51, 03.03.92;#G0ВедомостиСъезда НД РФи ВС РФ N 10, 05.03.92, ст.459; #G0Российскаягазета, N 64-65, 06.04.99.

    15. ПостановлениеКонституционногоСуда РФ#Sот 16.06.98 N 19-П «#G0Поделу о толкованииотдельныхположенийстатей 125, 126 и 127КонституцииРоссийскойФедерации»//#G0Российскаягазета, N 121, 30.06.98.

    16. ПостановлениеКонституционногоСуда РФ#Sот 01.02.96 N 3-П #G0поделу о проверкеконституционностиряда положенийУстава - Основногозакона Читинскойобласти// #G0СобраниезаконодательстваРоссийскойФедерации N 7,12.02.96.

    17. ПостановлениеПравительстваРФ#Sот 24.12.94 N 1418 «#G0Олицензированииотдельныхвидов деятельности»(с изменениямина 11 апреля 2000года)// #G0Российскаягазета N 4, 06.01.95; #G0N 93-94,15.05.97; #G0N238, 10.12.97; #G0N82-83, 27.04.2000.

    18. ПриказМинюста России#Sот 19.05.98 N 57 «#G0Опроведениив Министерствеюстиции РоссийскойФедерацииюридическойэкспертизынормативныхправовых актовсубъектовРоссийскойФедерации»//#G0БюллетеньМинистерстваюстиции РоссийскойФедерации, N5-6, 1998.

    19. Положение«О территориальномфонде обязательногомедицинскогострахования»,утв. ПостановлениемВерховногоСовета РФ от24.02.93 №4543-1// #G0Российскаягазета от 28.04.93

    20. УказПрезидентаРФ#Sот 13.05.00 N 849 «#G0ОполномочномпредставителеПрезидентаРоссийскойФедерации вфедеральномокруге (с изменениямина 9 сентября2000 года)»// #G0Российскаягазета, N 92-93, 16.05.2000;#G0СобраниезаконодательстваРоссийскойФедерации, N38, 18.09.2000.

    21. Басков В. И.Курс прокурорскогонадзора. Учебникдля студентовюридическихвузов и факультетовс приложениемнормативныхактов. - М.: ИздательствоЗЕРЦАЛО, 1998.

    22. БерковичЕ. Ф. Прокурорскийнадзор заисполнениемзаконов. – М.:Экспертноебюро-М, 1998.

    23. Большаяроссийскаяюридическаяэнциклопедия// в ред. ЗАО "ВК-КОДЕКС".

    24. Витрук Н. В.Законность:понятие, защитаи обеспечение.Общая теорияправа. Курслекций. - Нижний Новгород, 1993.

    25. Вопросыпрокурорскогонадзора. Сборникнаучных трудов.– М.: Всесоюзныйинститут поизучению причини разработкемер предупрежденияпреступности,1972.

    26. ЕмельяновС. А. Предупреждениеправонарушенийсредствамиобщего надзорапрокуратуры.– М., 1980.

    27. Ефремов А.Ф. Единствозаконности– важнейшееусловие еесоблюдения//Юридическийвестник. 1999. №4.

    28. Законностьв РоссийскойФедерации. –М.: Институтзаконодательстваи сравнительногоправоведенияпри ПравительствеРФ. Институтпроблем укреплениязаконностии правопорядкапри ГенеральнойпрокуратуреРФ, Спарк, 1998.

    29. КазимирчукВ. П., КудрявцевВ. Н. Современнаясоциологияправа: Учебникдля вузов. –М.: Юристъ, 1995.

    30. КоберскийЮ. П. В интересахобеспеченияединого правовогопространства//БюллетеньМинистерстваюстиции РоссийскойФедерации.№12. 2000.

    31. ЛисюткинА. Б. Теориягосударстваи права. Курслекций. Саратов,1995.

    32. Митюков Н.ПосланиеКонституционногоСуда: критическийвзгляд на состояниезаконности//РоссийскаяЮстиция. 2000. №7.

    33. Обзорпрактики участияпрокуроровв рассмотрениисудами гражданскихдел о нарушенияхизбирательногозаконодательствав РоссийскойФедерации. –М.:УправлениеметодическогообеспеченияГенеральнойпрокуратурыРоссийскойФедерации НИИпроблем укреплениязаконностии правопорядкапри ГенеральнойпрокуратуреРоссийскойФедерации,2000.

    34. Прокурорскийнадзор. Курслекций и практикум.Под ред. проф.Ю.Е. Винокурова.М.: «Экзамен»,2000.

    35. Прокурорскийнадзор в РоссийскойФедерации.Учебник подред. Ю. Е. Винокурова.– М.: ИздательствоМНЭПУ, 1998.

    36. Прокурорскийнадзор в РоссийскойФедерации подред. В. И. Рохлина.– СПб.: Санкт-Петербургскийинститут экспертов,2000.

    37. Сборникметодическихрекомендацийпо организациинадзора заисполнениемзаконов. Выпуск1. Часть 1. –М.: НИИпроблем укреплениязаконностии правопорядкапри ГенеральнойПрокуратуреРФ, 1999.

    38. Сборникметодическихрекомендацийпо организациинадзора заисполнениемзаконов. Выпуск1. Часть 2. –М.: НИИпроблем укреплениязаконностии правопорядкапри ГенеральнойПрокуратуреРФ, 1999.

    39. Теория государстваи права: Учебник[М. М. Рассолов,А. Б. Венгеров,В. Е. Чиркин идр.]. – М.: Закони право, ЮНИТИ,2000.

    40. Теория государстваи права: Учебникдля вузов / [С.С. Алексеев, С. И. Архипов,В. Н. Корельскийи др.]. – 2-е изд.,изм. и доп. – М.:НОРМА-Инфра-М,2000.

    41. ТихомировЮ. А. Критериизаконностиправовых актов//Право и экономика.1997. №19-20.

    42. Халфина Р.О. Почему неработает закон//Журнал российскогоправа. 1997. №4.

    43. Шинкин А.Одна страна- один закон//Российскаягазета. 14 июня2000 г. №113.


    1Теория государстваи права: Учебникдля вузов / [С.С. Алексеев, С. И. Архипов,В. Н. Корельскийи др.]. – 2-е изд.,изм. и доп. – М.:НОРМА-Инфра-М,2000. С. 454.

    2Нерсесянц В.С. Общая теорияправа и государства.– М.: НОРМА-Инфра-М,2000, С. 312.

    3Ефремов А. Ф.Едиство законности– важнейшееусловие еесоблюдения//Юридическийвестник. 1999. №4.С. 11.

    4Большая российскаяюридическаяэнциклопедия// в ред. ЗАО "ВК-КОДЕКС".

    5Лисюткин А. Б.Теория государстваи права. Курслекций. Саратов,1995. С. 423.

    6Витрук Н.В. Законность:понятие, защитаи обеспечение.Общая теорияправа. Курслекций. - Нижний Новгород, 1993, с.523.

    7Большая российскаяюридическаяэнциклопедия// в ред. ЗАО "ВК-КОДЕКС".

    8Теория государстваи права: Учебник[М. М. Рассолов,А. Б. Венгеров,В. Е. Чиркин идр.]. – М.: Закони право, ЮНИТИ,2000. С. 346.

    9Законностьв РоссийскойФедерации. –М.: Институтзаконодательстваи сравнительногоправоведенияпри ПравительствеРФ. Институтпроблем укреплениязаконностии правопорядкапри ГенеральнойпрокуратуреРФ, Спарк, 1998. С.4.

    10Теория государстваи права: Учебникдля вузов / [С.С. Алексеев, С. И. Архипов,В. Н. Корельскийи др.]. – 2-е изд.,изм. и доп. – М.:НОРМА-Инфра-М,2000. С. 459.


    11Теория государстваи права: Учебник[М. М. Рассолов,А. Б. Венгеров,В. Е. Чиркин идр.]. – М.: Закони право, ЮНИТИ,2000. С. 351.

    12Теория государстваи права: Учебник[М. М. Рассолов,А. Б. Венгеров,В. Е. Чиркин идр.]. – М.: Закони право, ЮНИТИ,2000. С. 352.

    13Ефремов А. Ф.Единство законности– важнейшееусловие еесоблюдения//Юридическийвестник. 1999. №4.

    14Теория государстваи права: Учебникдля вузов / [С.С. Алексеев, С. И. Архипов,В. Н. Корельскийи др.]. – 2-е изд.,изм. и доп. – М.:НОРМА-Инфра-М,2000. С. 462.


    15Теория государстваи права: Учебник[М. М. Рассолов,А. Б. Венгеров,В. Е. Чиркин идр.]. – М.: Закони право, ЮНИТИ,2000. С. 352.


    16Законностьв РоссийскойФедерации. –М.: Институтзаконодательстваи сравнительногоправоведенияпри ПравительствеРФ. Институтпроблем укреплениязаконностии правопорядкапри ГенеральнойпрокуратуреРФ, Спарк, 1998. С.12.


    17Теория государстваи права: Учебникдля вузов / [С.С. Алексеев, С. И. Архипов,В. Н. Корельскийи др.]. – 2-е изд.,изм. и доп. – М.:НОРМА-Инфра-М,2000. С. 480.


    18КазимирчукВ. П., КудрявцевВ. Н. Современнаясоциологияправа: Учебникдля вузов. –М.: Юристъ, 1995. С.46.

    19Теория государстваи права: Учебникдля вузов / [С.С. Алексеев, С. И. Архипов,В. Н. Корельскийи др.]. – 2-е изд.,изм. и доп. – М.:НОРМА-Инфра-М,2000. С. 456.


    20Теория государстваи права: Учебник[М. М. Рассолов,А. Б. Венгеров,В. Е. Чиркин идр.]. – М.: Закони право, ЮНИТИ,2000. С. 346.


    21Теория государстваи права: Учебникдля вузов / [С.С. Алексеев, С. И. Архипов,В. Н. Корельскийи др.]. – 2-е изд.,изм. и доп. – М.:НОРМА-Инфра-М,2000. С. 468.


    22Теория государстваи права: Учебник[М. М. Рассолов,А. Б. Венгеров,В. Е. Чиркин идр.]. – М.: Закони право, ЮНИТИ,2000. С. 346.

    23О прокуратуреРоссийскойФедерации:Федеральныйзакон от 17.01.1992№2202-1 (в редакцииФедеральногозакона от 17.11.1995№168-ФЗ) с последующимиизменениямии дополнениями// #G0Российскаягазета N 39, 18.02.92, #G0N30, 17.02.99, #G0N233, 24.11.99, #G0N1-3, 05.01.2000.

    24#G0КонституцияРоссийскойФедерации. -М.: Издательскаягруппа НОРМА-ИНФРА*М,1998.

    25Прокурорскийнадзор. Курслекций и практикум.Под ред. проф.Ю.Е. Винокурова.М.: «Экзамен»,2000. С. 172.

    26Басков В. И. Курспрокурорскогонадзора. Учебникдля студентовюридическихвузов и факультетовс приложениемнормативныхактов. - М.: ИздательствоЗЕРЦАЛО, 1998. С.298.

    27Прокурорскийнадзор. Курслекций и практикум.Под ред. проф.Ю.Е. Винокурова.М.: «Экзамен»,2000. С. 172.

    28Емельянов С.А. Предупреждениеправонарушенийсредствамиобщего надзорапрокуратуры.– М., 1980. С. 74.

    29Прокурорскийнадзор. Курслекций и практикум.Под ред. проф.Ю.Е. Винокурова.- М.: «Экзамен»,2000. С. 174.

    30Прокурорскийнадзор в РоссийскойФедерации.Учебник подред. Ю. Е. Винокурова.– М.: ИздательствоМНЭПУ, 1998. С. 67.

    31Сборник методическихрекомендацийпо организациинадзора заисполнениемзаконов. Выпуск1. Часть 1. –М.: НИИпроблем укреплениязаконностии правопорядкапри ГенеральнойПрокуратуреРФ, 1999. С. 17.

    32Прокурорскийнадзор. Курслекций и практикум.Под ред. проф.Ю.Е. Винокурова.М.: «Экзамен»,2000. С. 178.

    33Сборник методическихрекомендацийпо организациинадзора заисполнениемзаконов. Выпуск1. Часть 2. –М.: НИИпроблем укреплениязаконностии правопорядкапри ГенеральнойПрокуратуреРФ, 1999. С. 110.

    34Вопросы прокурорскогонадзора. Сборникнаучных трудов.– М.: Всесоюзныйинститут поизучению причини разработкемер предупрежденияпреступности,1972. С 181.

    35Комментарийк Федеральномузакону «ОпрокуратуреРоссийскойФедерации».-М.: Норма 1996. С. 224.

    36Сборник методическихрекомендацийпо организациинадзора заисполнениемзаконов. Выпуск1. Часть 2. –М.: НИИпроблем укреплениязаконностии правопорядкапри ГенеральнойПрокуратуреРФ, 1999. С. 123.


    37 Сборник методическихрекомендацийпо организациинадзора заисполнениемзаконов. Выпуск1. Часть 2. –М.: НИИпроблем укреплениязаконностии правопорядкапри ГенеральнойПрокуратуреРФ, 1999. С. 124.

    38КонституцияРоссийскойФедерации. -М.: Издательскаягруппа НОРМА-ИНФРА*М,1998.

    39Коберский Ю.П. В интересахобеспеченияединого правовогопространства//БюллетеньМинистерстваюстиции РоссийскойФедерации.№12. 2000. C. 11.

    40#G0#M12291 9000358ПостановлениеКонституционногоСуда РФ#Sот 01.02.96 N 3-П #G0поделу о проверкеконституционностиряда положенийУстава - Основногозакона Читинскойобласти// #G0СобраниезаконодательстваРоссийскойФедерации N 7,12.02.96.

    41#G0#M12291 9000347ПостановлениеПравительстваРФ#Sот 24.12.94 N 1418 «#G0Олицензированииотдельныхвидов деятельности»(с изменениямина 11 апреля 2000года)// #G0Российскаягазета N 4, 06.01.95; #G0N 93-94, 15.05.97; #G0N238, 10.12.97; #G0N82-83, 27.04.2000.

    42Федеральныйзакон РФ #G0#M122919000344#S от 28.06.91 N1499-1 «#G0О медицинскомстрахованииграждан в РоссийскойФедерации (сизменениямии дополнениямина 1 июля 1994 года)#M122919000344#S// #G0Российскаягазета, 23.07.91#G0#M12291 9000345#S.#G0#M12291 9000345 #G0#G0#M12291 9000345#S

    43Положение «Отерриториальномфонде обязательногомедицинскогострахования»,утв. ПостановлениемВерховногоСовета РФ от24.02.93 №4543-1// #G0Российскаягазета от 28.04.93.

    44Федеральныйзакон РФ #G0от21.06.95 N 91-ФЗ «#G0Овнесении измененийи дополненийв Закон РоссийскойФедерации "Остатусе судейв РоссийскойФедерации"»//#G0Российскаягазета N 122, 27.06.95.

    45#G0#M12291 901761144Федеральныйконституционныйзакон#Sот 31.12.96 N 1-ФКЗ “#G0О судебнойсистеме РоссийскойФедерации ”//#G0Российскаягазета N 3, 06.01.97

    46Федеральныйзакон РФ #G0от28.08.95 N 154-ФЗ “#G0Обобщих принципахорганизацииместногосамоуправленияв РоссийскойФедерации”(с изменениямина 4 августа2000 года)// #G0Российскаягазета, N 170, 01.09.95; #G0N79, 25.04.96; #G0N232, 04.12.96; #G0N55, 20.03.97; #G0N152, 08.08.2000.

    47#G0#M12291 9000358ПостановлениеКонституционногоСуда РФ#Sот 16.06.98 N 19-П «#G0Поделу о толкованииотдельныхположенийстатей 125, 126 и 127КонституцииРоссийскойФедерации»//#G0Российскаягазета, N 121, 30.06.98.

    48Коберский Ю.П. В интересахобеспеченияединого правовогопространства//БюллетеньМинистерстваюстиции РоссийскойФедерации.№12. 2000. C. 16.

    49#G0#M12291 9000352УказПрезидентаРФ#Sот 13.05.00 N 849 «#G0ОполномочномпредставителеПрезидентаРоссийскойФедерации вфедеральномокруге (с изменениямина 9 сентября2000 года)»// #G0Российскаягазета, N 92-93, 16.05.2000;#G0СобраниезаконодательстваРоссийскойФедерации, N38, 18.09.2000.

    50ПостановлениеКонституционногоСуда РФ#Sот 16.06.98 N 19-П «#G0Поделу о толкованииотдельныхположенийстатей 125, 126 и 127КонституцииРоссийскойФедерации»//#G0Российскаягазета, N 121, 30.06.98.

    51Гражданскийкодекс. Частьпервая, частьвторая. - М.: Герда,2000.

    52Федеральныйзакон РФ #G0#M122919000344#S от 28.06.91 N1499-1 «#G0О медицинскомстрахованииграждан в РоссийскойФедерации (сизменениямии дополнениямина 1 июля 1994 года)#M122919000344#S// #G0Российскаягазета, 23.07.91#G0#M12291 9000345#S.

    53Бюджетныйкодекс РоссийскойФедерации. –М.: Экмос, 2000.

    54Федеральныйзакон «#G0ОФедеральномбюджете на1999 год» (с изменениямина 2 января 2000года) #G0от22.02.99 N 36-ФЗ// #G0Российскаягазета, N 36, 25.02.99; N 39,02.03.99; #G0N129, 07.07.99; #G0N139, 21.07.99; #G0N213, 27.10.99; #G0N232, 23.11.99; #G0N1-3, 05.01.2000; #G0N6, 11.01.2000.

    55Федеральныйзакон «#G0Офедеральномбюджете на2000 год» (с изменениямина 5 августа2000 года) #G0от31.12.99 N 227-ФЗ// #G0Российскаягазета, N 1-3, 05.01.2000; N11, 18.01.2001; N13, 19.01.2000; N14, 20.01.2000; #G0N152, 08.08.2000.

    56Федеральныйзакон «#G0Обохране окружающейприроднойсреды» (с изменениямина 30 марта 1999 года)#G0от19.12.91 N 2060-1// #G0Российскаягазета N 51, 03.03.92;#G0ВедомостиСъезда НД РФи ВС РФ N 10, 05.03.92, ст.459; #G0Российскаягазета, N 64-65, 06.04.99.

    57ПостановлениеПравительстваРФ «#G0ОФедеральномэкологическомфонде РоссийскойФедерации иэкологическихфондах на территорииРоссийскойФедерации»#G0от29.06.92 N 442// в ред. ЗАО"ВК-КОДЕКС".


    58Федеральныйзакон РФ «#G0Обобщих принципахорганизациизаконодательных(представительных)и исполнительныхорганов государственнойвласти субъектовРоссийскойФедерации (сизменениямина 29 июля 2000 года)»//#G0Российскаягазета, N 206, 19.10.99; #G0N147, 01.08.2000.

    59Федеральныйзакон «#G0Опожарнойбезопасности»(с изменениямина 7 ноября 2000года) #G0от21.12.94 N 69-ФЗ// #G0Российскаягазета N 3, 05.01.95; #G0N78, 24.04.96; #G0N15, 27.01.98; #G0N215, 09.11.2000.

    60Федеральныйзакон «#G0Обосновах налоговойсистемы в РоссийскойФедерации»(с изменениямина 8 июля 1999 года)#G0от27.12.91 N 2118-1// #G0Российскаягазета N 56, 10.03.92; #G0N107, 05.06.93; #G0N125, 06.07.94; #G0N144, 29.07.97; #G0N147, 05.08.98; #G0N148-149, 06.08.98; #G0N147, 05.08.98; #G0N148-149, 06.08.98; #G0N203, 24.10.98; #G0N222, 21.11.98; #G0N249, 31.12.98; #G0N30, 17.02.99; #G0N115, 19.06.99; #G0N134, 14.07.99.

    61Тувинскиеорганы властиработают надприведениемреспубликанскогозаконодательствав соответствиес федеральным//РИА «Новости».Горячая линия1, 07.05.2001, 1605018


    Приложение№1




    В Ленинградскийобластной суд прокурорЛенинградскойобласти

    О признаниист. 55 областногозакона «Обобластномбюджете Ленинградскойобласти на2000 г.» от 31.12.99г. в частиутверждениясметы доходови расходовтерриториальногоэкологическогофонда Ленинградскойобласти, какпротиворе­чащуютребованиямфедеральногозако­нодательства,недействующей,не подле­жащейприменению.

    Заинтересованноелицо:

    ЗаконодательноеСобраниеЛенинград­скойобласти


    ЗАЯВЛЕНИЕ.

    в порядкест.41 ГПК РСФСРи п.З ст.22, ст. 27ФедеральногоЗакона «ОпрокуратуреРФ»

    31.12.99г.ЗаконодательнымСобраниемЛенинградскойобласти принятобластнойзакон «Об областномбюджете Ленинградскойобласти на2000г».

    В статье55 областногозакона «Обобластномбюджете Ленинградскойобласти на2000г» указано,что смету доходови расходовтерриториальногоэкологическогофонда Ле­нинградскойобласти утвердитьсогласно приложению№ 25.

    Данноеположение ст.55 названногообластногозакона следуетпризнать какпро­тиворечащеетребованиямфедеральногозаконодательства,недействующее,не подлежащееприменениюпо следующимоснованиям:

    В соответствиисо ст. 10 Федеральногозакона РФ «Офедеральномбюджете на1999г» и ст. 9 Федеральногозакона «Офедеральномбюджете на2000г». - рекомендованосубъектам РФконсолидироватьв соответствующихбюджетах (включитьв соответствую­щиебюджеты) средствавнебюджетныхфондов, образованныхв соответствиис решениямизаконодательных(представительных)и исполнительныхорганов субъектовРФ.

    В 1999г. наосновании ст.58 областногозакона «Обобластномбюджете Ленинград­скойобласти на1999г», - средствавнебюджетногоэкологическогофонда Ленинградскойобласти быливключены вобластнойбюджет. Междутем, какого-либонормативногоакта о ликвидациивнебюджетногоэкологическогофонда и о созданиибюджетногоэкологиче­скогофонда, а такжеПоложения обюджетномэкологическомфонде, изданоне было. Рас­четныйсчет бюджетногоэкологическогофонда такжеоткрыт не был.

    2

    ПостановлениемГубернатораЛенинградскойобласти № 310-пгот 20.07.2000г., -внебюджетныйэкологическийфонд переименованв Государственноеуправление«Территориальныйэкологическийфонд Ленинградскойобласти», т.е.через 1,5 годапосле включениявнебюджетногоэкологическогофонда в областнойбюджет, однаков органах юстициибюджетныйэкологическийфонд зарегистрированне был, несмотряна то, что в ст.51 ГК РФ определено,что юридическоелицо подлежитгосударственнойрегистрациии считаетсясозданнымтолько с моментагосударственнойрегистрации.

    В соответствиисо ст. 55 областногозакона «Обобластномбюджете Ленинградскойобласти на2000г», - утвержденасмета доходови расходовтерриториальногоэкологиче­скогофонда Ленинградскойобласти согласноприложения№ 25., где указано,что отчисле­нияв размере 60%производятсяво внебюджетныеэкологическиефонды муниципальныхобразованийЛенинградскойобласти.

    Учитывая,что территориальныйэкологическийфонд до настоящеговремени несоздан в соответствиис требованиямидействующегозаконодательства,то смета расходови доходов утвержденана несуществующееюридическоелицо.

    Крометого, посколькув силу ст. 21 ЗаконаРСФСР от 19.12.91 г.«Об охранеокру­жающейприроднойсреды» и постановленияПравительстваРФ от 29.06.92г. № 442 «Офе­деральномэкологическомфонде РФ иэкологическихфондах на территорииРФ», - средст­ваместных внебюджетныхэкологическихфондов не являютсямуниципальнойсобствен­ностьюи органы местногосамоуправленияне вправе имираспоряжаться,поэтому произ­водитьотчисленияво внебюджетныеэкологическиефонды муниципальныхобразованийявляетсянеправомерным.

    Вместес тем, посколькусогласно п.1ст. 21 названногофедеральногозакона, в сис­темувнебюджетныхгосударственныхэкологическихфондов входятфедеральный,област­нойи местный фонды,то муниципальныеобразования,создавшие своиэкологическиебюджетныефонды не могутсоздаватьвнебюджетныеэкологическиефонды.

    Болеетого, согласноп. З ст. 21 ЗаконаРСФСР «Об охранеокружающейприроднойсреды», - средствавнебюджетныхэкологическихфондов зачисляютсяна специальныесче­та указанныхфондов в учрежденияхбанков и 60 % направляютсяна реализациюприродо-охранительныхмероприятийместного значения,а не в экологическиебюджетныефонды муниципальныхобразований.

    В соответствиисо ст. 76 КонституцииРФ, - законы ииные нормативныеакты субъектовРФ не могутпротиворечитьфедеральнымзаконам. В случаепротиворечиямеж­ду федеральнымзаконом и инымактом, изданнымв РФ, правовойакт субъектаФедерациидолжен бытьприведен всоответствиес федеральнымзаконодательством.

    12.09.2000г. науказанноеположение ст.55 названногообластногозакона прокуро­ромпринесен протест.

    ПостановлениемЗаконодательногоСобранияЛенинградскойобласти № 288 от26.09.2000г. протестпрокурораудовлетворенне был.

    На основанииизложенного,руководствуясьст.41 ГПК РСФСРи п.З ст.22, ст.27Фе­деральногозакона «ОпрокуратуреРФ»

    ПРОШУ:

    Признатьст. 55 областногозакона «Обобластномбюджете Ленинградскойоб­ласти на2000г» в частиутверждениясметы доходови расходовтерриториальногоэколо­гическогофонда, какпротиворечащуютребованиямфедеральногозаконодательства,недействующей,не подлежащейприменению.


    ПрокурорЛенинградскойобластиЮ. А.ПРОКОФЬЕВ

    Государственныйсоветник юстиции

    2 класса






    Приложение№2




    В Ленинградскийобластной судпрокурорЛенинградскойобласти

    О признанииотдельныхположенийЗа­кона Ленинградскойобласти «УставЛе­нинградскойобласти» от27 октября 1994 года(в редакциизаконов Ленин­градскойобласти от03.06.97 № 11-оз, от 22.09.98 №30-оз, от 15.12.98 № 44-оз,от 15.12.98 № 46-оз, от20.05.1999 № Зб-оз, от08.10.1999 № 55-оз)какпротивореча­щихтребованиямфедеральногозаконо­дательстванедействующими,не подле­жащимиприменению

    ЗАЯВЛЕНИЕ

    в порядкест. 41 ГПК РСФСРи п.З ст. 22, ст. 27Федеральногозакона «ОпрокуратуреРоссийскойФедерации»

    27.10.1994г.ЗаконодательнымСобраниемЛенинградскойобласти принятОбластнойзакон «УставЛенинградскойобласти».

    1. Согласночасти 1 ст.29-6 Уставаобласти: «Вслучаях невозможностиисполненияПервым вице-губернаторомЛенинградскойобласти обязанностейГубернатораЛенинград­скойобласти (отставка,длительнаянетрудоспособность,смерть и т.д.)ЗаконодательноеСобраниеЛенинградскойобласти пособственнойинициативеутверждаетвременноис­полняющимобязанностиГубернатораЛенинградскойобласти одногоиз вице-губернаторовЛенинградскойобласти (членаПравительстваЛенинградскойобласти), вплотьдо вступленияв должностьвновь избранногоГубернатораЛенинградскойоблас­ти».

    Указаннаянорма в частидосрочногопрекращенияполномочийвысшего должност­ноголица субъектаРоссийскойФедерациииз-за длительнойнетрудоспособности,и т.д., как противоречащаяфедеральномузаконодательству,должна бытьпризнананедействую­щейи не подлежащейприменениюпо следующимоснованиям.

    Часть1 ст. 19 ФедеральногоЗакона «Обобщих принципахорганизациизаконода­тельных(представительных)и исполнительныхорганов государственнойвласти субъектовРоссийскойФедерации»устанавливаетисчерпывающийперечень основанийдосрочногопрекращенияполномочийвысшего должностноголица субъектаРоссийскойФедерации и

    2

    не содержиттакого основания,как «длительнаянетрудоспособность».Кроме того,указа­ние вУставе областиформулировки:«и т.д.» недопустимо,посколькуперечень основанийдосрочногопрекращенияполномочий,данный в законе,исчерпывающийи расширитель­номутолкованиюне подлежит.

    На основанииизложенного,руководствуясьст. 41 ГПК РСФСРи п.З ст.22, ст. 27Федеральногозакона «ОпрокуратуреРоссийскойФедерации»,

    ПРОШУ:



    Приложение№3


    ГубернаторуЛенинградской

    области

    СЕРДЮКОВУВ.П.


    ПРОТЕСТ

    на п. 1.7.Распоряжениягубернатора

    Ленинградскойобласти от2.09.96г. № 104-рг

    «О мерахпо выполнениюЗакона РФ

    «О пожарнойбезопасности»на территории

    Ленинградскойобласти».

    Пунктом1.7. РаспоряжениягубернатораЛенинградскойобласти от2.09.96г. № 104-рг «О мерахпо выполнениюЗакона РФ «Опожарнойбезопасности»на территорииЛенин­градскойобласти» утвержденоПоложение обобязательномотчислениив Управлениегосу­дарственнойпротивопожарнойслужбы ГУВДСанкт-Петербургаи Ленинградскойобласти денежныхсредств в размере0,5% от общей сметнойстоимостиработ по строительству,ка­питальномуремонту, реконструкцииобъектов,расширению,техническомупереоснащениюпредприятий,зданий, сооруженийи других объектов,за исключениемработ, финансируе­мыхза счет средствместных бюджетов.

    Вышеуказанныйпункт названногораспоряженияпротиворечитдействующемузаконо­дательствуи подлежитотмене по следующимоснованиям.

    Статьей10 Федеральногозакона «О пожарнойбезопасности»№ 151-ФЗ от 22.08.95r. (сизменениямиот 24.01.98г.) определено,что для выполнениявозложенныхна пожарнуюохрану задачорганами местногосамоуправленияустанавливаютсяобязательныеотчисленияв размере 0,5% отобщей сметнойстоимостиработ по строительству,капитальномуремон­ту,реконструкцииобъектов,расширению,техническомупереоснащениюпредприятий,зда­ний, сооруженийи других объектов,за исключениемработ, финансируемыхза счет средствместных бюджетов.

    Однакораспоряжениемот 2.09.96г в нарушениест. 10 Федеральногозакона «О по­жарнойбезопасности»было утвержденовышеназванноеПоложение, вкотором определенаобязанностьюридическихи физическихлиц производитьотчисленияв размере 0,5% длявыполнениявозложенныхна пожарнуюохрану задач,несмотря нато, что данныеотчисле­нияимели правоустанавливатьтолько органыместногосамоуправления.

    Крометого, статьями19, 20, 21 Закона РФ«Об основахналоговойсистемы в РФ»не установлентакой вид налога,как налог(обязательныеотчисления)на выполнениевоз­ложенныхна пожарнуюохрану задач.

    Подпунктом«ж» пункта 1статьи 21 ЗаконаРФ «Об основахналоговойсистемы в РФ»установленыцелевые сборыс граждан ипредприятий,учреждений,организацийнезависимо


    2

    от ихорганизационно-правовыхформ на содержаниемилиции, наблагоустройствотеррито­рий,на нужды образованияи другие цели.Ставки в городахи районахустанавливаютсясо­ответствующимипредставительнымиорганами власти.Следовательно,представительныеорганы властиместногосамоуправлениявправе устанавливатьспециальныецелевые сборы,в том числе ина выполнениевозложенныхна пожарнуюохрану задач,что также непроти­воречитст. 10 Федеральногозакона «О пожарнойбезопасности».


    Такимобразом, пункт1.7 распоряжения№ 104-рг от 2.09.96г. вчасти утвержденияназванногоПоложения,издан в нарушениетребованийфедеральногозаконодательстваи подлежитотмене.


    В соответствиисо ст. 76 КонституцииРФ, - законы ииные нормативныеакты субъектовРФ не могутпротиворечитьфедеральнымзаконам. В случаепротиворечиямежду феде­ральнымзаконом и инымактом, изданнымв РФ, правовойакт субъектаФедерациидолжен бытьприведен всоответствиес федеральнымзаконодательством.

    На основанииизложенного,руководствуясьст. 23 ФедеральногоЗакона «Опрокура­туреРоссийскойФедерации»,

    ПРЕДЛАГАЮ:

    1. Внестиизменения враспоряжениегубернатораЛенинградскойобласти от2.09.96г. № 104-рг: пункт1.7 распоряженияоб утвержденииПоложенияотменить

    2. Протестподлежитрассмотрениюв 10-дневный срокс моментапоступления.

    3. О результатахего рассмотрениясообщить впрокуратуруобласти в письменнойформе.