Д.Н. Бахрах,заслуженный деятель науки, доктор юридических наук, профессор, проректор по науке УИЭУиП УрГЮА
Административное судопроизводство - новое явление в российском праве. Хотя фундаментальные основы новой разновидности правосудия закреплены Конституцией Российской Федерации 1993 г., научная разработка этой проблемы и начало фактической реализации конституционных положений об административном судопроизводстве относятся к началу XXI в.
Конституционную основу административного судопроизводства образуют положения ст. 10,35, 46,118 и 126 Конституции РФ.
Реализация принципа разделения властей, закрепленного ст. 10 Конституции России предполагает создание системы сдержек, противовесов, взаимодействия трех ветвей единой государственной власти. К их числу практика демократических государств относит и судебный контроль за законностью деятельности публичной исполнительной власти.
Конституционными положениями о том, что «никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда» (ст. 35), что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод» (ст. 46) закреплены гарантии судебной защиты имущественных и иных прав граждан от неправомерных действий субъектов публичной власти, а также иных лиц. Но если в ст. 10, 35, 46 Конституции административное судопроизводство предполагается, но не называется, то в ст. 118 Конституции оно уже прямо закреплено как особый вид судопроизводства, существующий наряду с уголовным, гражданским и конституционным. В значительной степени эта норма, как и норма ч. 2 ст. 22 Конституции о том, что содержание под стражей более 48 часов «допускается только по судебному решению», носили программный характер. Их широкая фактическая реализация началась только в 2002 г., когда вступили в силу новые УПК, КоАП, а затем и АПК РФ.
«Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам подсудным судам общей юрисдикции...», - сказано в ст. 126 Конституции РФ.
Таким образом, на самом высоком правовом уровне четко сказано, что наряду с уголовными, гражданскими суды рассматривают и административные дела. Поскольку в Конституции говорится, что Верховный Суд РФ признается высшей судебной инстанцией по гражданским и административным делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, можно сделать вывод, что такие дела могут быть подсудны и арбитражным судам.
В литературе по российскому административному праву не предложено определение административного судопроизводства, называющее его основные особенности, которое содержало бы систему его существенных признаков. Можно предложить такое определение: административное судопроизводство - это рассмотрение судами административных дел в порядке, установленном нормами административно-процессуального права.
Таким образом, анализируемая деятельность - это разновидность правосудия, она состоит в решении судьями определенных дел в установленном законом порядке. Исходя из этого общего понятия правосудия, можно назвать основные признаки административного судопроизводства.
Во-первых, это особый вид правосудия, то есть деятельности судей, которые подчиняются только закону, имеют высокую квалификацию, которая реализуется при решении ими юридических дел, обладают специальным правовым статусом. А чиновник (государственный служащий) подчиняется не только закону, но и подзаконным актам, а также, что очень существенно, - своему начальнику.
Дискуссионным является вопрос, какие суды будут осуществлять административное судопроизводство. В мировой практике и среди российских юристов существуют два основных мнения по этому вопросу.
Первый подход - создать систему специальных административных судов и поручить им рассмотрение всех административных дел1. Так, Верховный Суд РФ предлагает создать 520 межрайонных административных судов, которые по первой инстанции будут рассматривать эти дела.
Осуществление такого предложения имело бы ряд негативных последствий:
а) правосудие по административным делам было бы удалено от граждан, которым пришлось бы ехать в межрайонные суды, каждый из которых, по мнению Верховного Суда, должен обслуживать 4-5 районов (городов);
б) это ослабило бы роль районных судов;
в) потребовалась бы реконструкция арбитражных судов, в системе которых с 1995 г. действуют коллегии по административным делам;
г) для этого требуются большие капитальные затраты.
Кстати, в РФ нет уголовных и гражданских судов, а уголовное и гражданское судопроизводство есть.
Во-вторых, административное судопроизводство состоит в решении административных дел, подобно тому, как гражданское - гражданских, уголовное - уголовных, а конституционное - конституционных дел2.
Общепризнанного понятия «административное дело» в России нет. В ст. 126 Конституции говорится об административных делах, подсудных судам общей юрисдикции. Из этой формулы очевидно, что прилагательное «административные» связано не с процессуальной формой (дела рассматриваются в судебном порядке), а с материально-правовым содержанием дела.
В ГПК РСФСР соответствующие дела назывались «делами, вытекающими из административно-правовых отношений», «жалобами на действия государственных органов общественных организаций и должностных лиц» (ст. 231, 236,2391 и др. ГПК РСФСР).
Ст. 22 АПК РФ 1995 г. была закреплена подведомственность арбитражным судам споров «о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан». Такие дела обычно называли административными.
И, безусловно, к ним относятся дела об административных правонарушениях, которые до 2002 г. рассматривали суды общей юрисдикции.
В 2000 г. Верховный Суд РФ с целью реализации положения ст. 118 Конституции РФ об административном судопроизводстве внес в Государственную Думу проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации». В ст. 1 проекта содержится такое определение: «к административным относятся дела (кроме дел, рассматриваемых по правилам конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства, и дел об административных правонарушениях) об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также дела по спорам, связанным с применением законодательства о выборах, налогового законодательства, по спорам органов государственной власти и органов местного самоуправления между собой».
Сразу же возникает вопрос: на каком основании дела об административных правонарушениях не признаются административными. Это дела о совершении административных правонарушений, предусмотренных одним из важнейших источников административного права - КоАП, за них применяются административные наказания в порядке, предусмотренном административно-процессуальными нормами. Возникает вопрос, если это не административные дела, то какие же они? Подобная научно не обоснованная, противоречащая действующему праву волюнтаристская позиция Верховного Суда РФ ошибочна.
Противоположное, но также неприемлемое мнение высказал Ю.Н. Старилов: «Представляется, что российский законодатель 10 лет назад в ст. 118 Конституции РФ назвал административным судопроизводством производство по делам об административных правонарушениях»1.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 29 мая 1999 г. четко сказано: «Действующее законодательство об административных правонарушениях... предусматривает, что суды (судья) в рамках осуществления административного судопроизводства наделены полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и привлечению к административной ответственности»2.
Представляется, что предпочтительнее оставить за судами общей юрисдикции те административные дела, которые они сейчас рассматривают. Но в рамках районных судов проводить специализацию судей по уголовным, гражданским, административным делам.
Что же касается судов субъектов РФ и Верховного Суда РФ, то в них должны быть созданы коллегии по административным судам.
На основе анализа научной литературы, норм III подраздела II раздела ГПК «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» (ст. 245-261), раздела III АПК «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений» (ст. 189-216), а также ст. 23.1 и иных норм КоАП РФ можно сделать вывод о разновидностях административных дел, о которых сказано в ст. 126 Конституции РФ, то есть административных дел, рассматриваемых судами3. Это административно-деликтные и административно-тяжебные дела. Наибольшее число административно-деликтных дел - это дела об административных правонарушениях, к ним также относятся дела о помещении граждан в специальные помещения на срок свыше 48 часов, об отзыве лицензий, о направлении несовершеннолетних в специальные образовательные учреждения и др. Производство по делам об административных правонарушениях следует рассматривать как неотъемлемую составную часть всего административного судопроизводства4.
Административно-тяжебными признаются дела по оспариванию деяний (действий, актов, бездействия) субъектов публичной власти.
Административные дела инициируются в судах общей юрисдикции, арбитражных судах субъектами частного права (гражданами, частными организациями), а также субъектами публичной власти (налоговыми, таможенными органами, прокурорами, главами администраций и др.). А административно-деликтные дела суды рассматривают только на основании материалов, направленных субъектами публичной власти.