Устойчивость бюджета с точки зрения, как доходов, так и расходов выражается в обеспечении стабильности этих параметров в процентном отношении к ВВП.
Важный фактор, который необходимо учитывать при оценке принципов бюджетной политики на долгосрочную перспективу, составляет предстоящее снижение бюджетных поступлений из нефтегазового сектора в результате следующих тенденций:
1. В ближайшие несколько десятилетий физический объем добычи и экспорта нефти и газа будет намного уступать темпам роста ВВП, составляя не более 2% в год. Это приведет к сокращению доли нефтегазового сектора в ВВП. По оценкам Минэкономразвития России, указанная доля сокращается с 21% в 2006 году до 14,9% в 2010 году. Тенденция сокращения нефтегазового сектора в ВВП продолжится и в последующие годы.
2. Продолжение в среднесрочной перспективе повышения курса рубля (хотя и более медленными темпами, чем в предыдущие годы).
3. Прогнозирумое снижение цен на нефть с 61 долл.США в 2006 году и 55 долл.США в 2007 г. до 50 долл.США в 2010 году.
В результате существенно сокращаются нефтегазовые доходы федерального бюджета. Так, если в 2007 году нефтегазовые доходы бюджета оцениваются в размере 8,2% ВВП, то в 2010 г. - они сокращаются до 5,3%ВВП.
Согласно долгосрочному прогнозу, к 2025 году поступления в федеральный бюджет могут сократиться за счет перечисленных факторов (даже при сохранении относительно высоких цен на нефть 40-50 долл.США в ценах 2006 года) до уровня менее 4%ВВП. Выпадающие доходы будут лишь в незначительной степени компенсироваться увеличением базы ненефтегазовых доходов и планируемым повышением собираемости налогов. Таким образом, ожидаемые доходы федерального бюджета при нынешнем налоговом законодательстве упадут с нынешнего уровня к 2020 г. примерно на 4,5 п.п. ВВП, для чего потребуется комплекс мер, связанных с повышением налогового бремени, сокращением расходов и резким наращиванием государственного долга.
Использование концепции «ненефтегазового баланса бюджета» позволит обеспечить стабильный уровень государственных расходов вне зависимости от колебаний внешней конъюнктуры и поддерживать долгосрочную макроэкономическую устойчивость.
Сальдо бюджета без учета нефтегазовых доходов (ненефтегазовый дефицит бюджета) планируется в размере 6,6% ВВП в 2008 году, 5,9% ВВП в 2009 году и 5,3% ВВП в 2010 году. Этот дефицит будет покрываться нефтегазовым трансфертом и прочими источниками в размере 0,5-0,8%ВВП.
Расчеты показывают, что максимальный ежегодный размер трансферта составляет 3,7% ВВП Он позволяет, с одной стороны, поддерживать достаточно высокий и стабильный даже при низком уровне цен на нефть уровень расходов бюджета, а с другой стороны, соответствует цели создания Фонда будущих поколений – обеспечивает стабильность бюджетной политики и позволяет поддерживать Резервный фонд на случай резких перепадов цены, а при благоприятных сценариях – и накапливать средства в Фонде будущих поколений. Учитывая это, предлагается на долгосрочную перспективу закрепить объем нефтегазового трансферта в размере 3,7 % ВВП, а в «переходный период» в 2008-2010 гг. - объем нефтегазового трансферта планируется с понижением - с 6,1% ВВП в 2008 году до 4,5% ВВП в 2010 году.
Поддержание более высокого уровня трансферта (4,5% и 5%ВВП) на длительную перспективу ведет к тому, что уже в ближайшие десять лет происходит значительное расходование ранее накопленных средств даже при среднем уровне цен на нефть.
Величина Резервного фонда составляет 10% ВВП, что позволит обеспечить выполнение бюджетных обязательств при снижение цены на нефть с 45 до 30 долл.США в течение трех лет.
Величина Фонда будущих поколений на начало 2011 года составит 1,3% ВВП.
Исходя из изложенного, проектировки основных параметров федерального бюджета приведены в приложении №1 к роботе.
Доходы федерального бюджета Российской Федерации
Формирование доходов федерального бюджета на 2008 год и на период до 2010 года осуществлялось на основе сценарных условий социально-экономического развития Российской Федерации на 2008 и на период до 2010 года, основных направлений налоговой и бюджетной политики на 2008 год и на период до 2010 года и оценки поступлений доходов в федеральный бюджет в 2007 году.
При формировании проекта бюджета учитывалось налоговое законодательство, действующее на момент составления проекта бюджета, а также одобренные основные направления налоговой политики, предусматривающие внесение изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, вступающие в действие с 2008 года.
Формирование доходов федерального бюджета на 2008 год и на период до 2010 года осуществлялось на основе Бюджетного послания Президента Российской Федерации и планируемых изменений бюджетного законодательства Российской Федерации, учитывало преобразование Стабилизационного фонда Российской Федерации в Резервный фонд и Фонд будущих поколений, исходя из того, что формируемый Резервный фонд будет обеспечивать устойчивость бюджетных расходов независимо от конъюнктуры сырьевых цен, а формируемый Фонд будущих поколений будет аккумулировать доходы от нефти и газа, которые образуются в результате превышения доходов от нефтегазового сектора над отчислениями в Резервный фонд и средствами, используемыми для формирования расходов федерального бюджета.[5]
Расходы федерального бюджета в 2008-2010 годах
Общий объем расходов федерального бюджета на 2008 год определен на уровне 6 500,3 млрд. рублей (18,6% ВВП), на 2009 год - 7 361,9 млрд. рублей (18,6% ВВП), на 2010 год - 7 998,7 млрд. рублей (18,0% ВВП). В номинальном выражении темпы роста бюджетных расходов к предыдущему году составляли в 2008 году 115,9%, в 2009 году - 113,3%, в 2010 года - 108,6%, в реальном выражении – соответственно, 107,3%, 106,4% и 103,5 процента.
Таким образом, при формировании проекта федерального бюджета на 2008 год и на период до 2010 года в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации соблюден принцип адекватности реальных темпов роста бюджетных расходов темпам роста экономики.
В проекте федерального бюджета обеспечена реализация установленных стратегических целей и приоритетов Российской Федерации, ключевыми из которых является обеспечение достойной жизни для граждан, устойчивого роста для экономики, уверенности в будущем для страны.[6]
Таким образом, бюджетная политика должна формироваться исходя из необходимости улучшения качества жизни населения, создания условий для обеспечения позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере, решения проблем макроэкономической сбалансированности, повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами.
Последовательное снижение темпов инфляции должно оставаться в центре внимания Правительства Российской Федерации. Акцент в антиинфляционных мерах должен быть перенесен с подавления уже возникших инфляционных всплесков на устранение причин, обуславливающих сохранение относительно высокой инфляции.
Президент Российской Федерации определил, что при формировании и реализации бюджетной политики Правительству надлежит предпринять действия по следующим направлениям:
Первое. Обеспечение сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации в долгосрочном периоде. Прежде всего, это касается выполнения обязательств государства в сфере пенсионного и других видов государственного социального страхования.
Второе. Должна быть продолжена политика аккумулирования "конъюнктурных" доходов бюджета в Стабилизационном фонде. Средства Стабилизационного фонда сверх базового объема должны направляться исключительно на замещение источников внешнего финансирования дефицита бюджета и (или) досрочное погашение государственного внешнего долга.
Третье. Повышение результативности бюджетных расходов. Расходы бюджетов всех уровней должны быть ориентированы на конечный результат, который, в свою очередь, должен быть достигнут наиболее эффективным способом.
Четвертое. Повышение роли среднесрочного финансового планирования. Установленные процедуры и сроки разработки и утверждения перспективного финансового плана должны неукоснительно соблюдаться. Отчеты о результатах использования бюджетных ассигнований должны учитываться при составлении и рассмотрении проектов бюджетов.
Эти положения необходимо закрепить в Бюджетном кодексе Российской Федерации.
Пятое. Дальнейшее расширение самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств, прежде всего путем разработки и внедрения методов и процедур оценки качества финансового менеджмента на ведомственном уровне, развития внутреннего аудита, укрепления финансовой дисциплины.
Шестое. Обеспечение прозрачности и эффективности закупок для государственных и муниципальных нужд. Необходимо в кратчайшие сроки завершить формирование нормативной правовой базы реализации положений Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Следует обратить особое внимание на определение перечня товаров, работ, услуг, закупки которых должны проводиться на аукционах, а также особенностей закупки продукции для нужд обороны и безопасности.
Следует расширять практику проведения совместных торгов государственными и муниципальными заказчиками, оказывая организационное содействие принятию совместных решений о проведении торгов по широкому спектру федеральных нужд.
Седьмое. Совершенствование управления государственной собственностью.
Получение единовременных доходов не должно быть единственной целью приватизации государственного и муниципального имущества. В первую очередь она должна способствовать структурным изменениям в соответствующих секторах экономики, позволяющим рассчитывать на получение позитивного экономического, социального и бюджетного эффекта.