Елена Мухтиярова, начальник отдела бюджетной политики в сфере культуры и средств массовой информации, заместитель директора Департамента бюджетной политики в отраслях социальной сферы и науки
Переход на работу в рамках государственных (муниципальных) заданий открыл перед бюджетными учреждениями культуры новые перспективы и прибавил головной боли. Надо освоить принципы работы в новых условиях, научиться правильно определять плановые показатели и держать отчет за их выполнение. О методологических проблемах формирования и выполнения госзаданий, а также организации приносящей доход деятельности рассказывает эксперт номера.
- Одна из задач перехода бюджетных учреждений в новый статус - создание условий, при которых они смогут оптимизировать свое финансовое положение - сократить издержки и привлечь дополнительные средства. Однако на практике часто наблюдается обратная ситуация: средств, направляемых на финансовое обеспечение заданий, не хватает, а заработать дополнительные деньги за счет платных услуг учреждения не могут. В чем причина такой ситуации и есть ли из нее выход?
- Не думаю, что ситуация настолько критичная. Собственно, никогда не стояла задача заставить бюджетные учреждения самостоятельно зарабатывать деньги, забрав у них бюджетное финансирование, т. е. слить их с коммерческими организациями. Это противоречит логике бюджетных учреждений, которые создаются с целью оказания услуг (выполнения работ) для государственных и муниципальных нужд. Для финансового обеспечения учреждениям предоставляется субсидия. То есть, если нет потребности оказания соответствующих госуслуг (выполнения работ), то нет и бюджетного учреждения. Если бюджетное учреждение существует, значит, есть потребность государства в его услугах, (работах) и государство должно эти услуги (работы) финансировать.
Единственное существенное отличие новых бюджетных учреждений от старых - наличие госзадания. Объем бюджетного финансирования не мог быть уменьшен, за исключением объемов госзадания. Другое дело, что финансовое обеспечение теперь связано с перечнем оказываемых учреждением услуг (выполняемых работ). Образно говоря, государство определяет услуги, оказываемые учреждением населению и юридическим лицам, и закупает именно их. Здесь, по сути, действует принцип государственного заказа, с помощью которого идет попытка создания здоровой конкуренции на рынке госуслуг. В перспективе, кто выиграет госзаказ (бюджетное учреждение или коммерческая организация), тот и получит задание на оказание соответствующих госуслуг населению (юридическим лицам). В отдельных субъектах РФ можно увидеть постепенное внедрение данного принципа. Например, в г. Москве существует практика предоставления субсидий образовательным некоммерческим организациям по тем же нормативам, по которым работают государственные образовательные учреждения, в целях размещения в них части госзаказа на предоставление детям общего образования.
При этом учреждению вовсе не обязательно глобально расширять список платных услуг. Гораздо важнее научиться грамотно распределять и использовать имеющиеся ресурсы, планировать затраты и повысить качество и эффективность оказания услуг, что в конечном счете приведет к увеличению количества потребителей. Важно, чтобы на каждый выделенный государством рубль оказывалось больше качественных услуг и они были доступнее для общества. Потребитель должен знать, какие именно бесплатные услуги он может получить, обратившись в соответствующее государственное (муниципальное) учреждение. Ведь зачастую мы не знаем, что конкретно можно требовать от обслуживающих нас учреждений.
Еще одна идея состоит в том, чтобы привлекать в наши учреждения население. Мы создаем и содержим учреждения за счет средств налогоплательщиков и для удовлетворения их потребностей. Конечно, одной из основных целей создания, скажем, музеев является сохранность фондов, но это не может быть единственной деятельностью. Основная задача учреждений культуры состоит во взаимодействии с населением. При этом их миссия - не только в удовлетворении запросов населения, но и в формировании определенной потребности у людей.
Усилия учреждений должны быть направлены в т. ч. и на привлечение населения, зрителей (например, организация дополнительных услуг, фестивалей, форумов и т. п.).
Безусловно, специфика учреждений культуры подразумевает наличие у них платной деятельности. Данные нормы закреплены законодательно. Так, согласно ст. 52 Основ законодательства в Российской Федерации о культуре цены (тарифы) на платные услуги и продукцию, включая стоимость билетов, организации культуры устанавливают самостоятельно.
Бюджетным и автономным учреждениям культуры не рекомендуется включать в госзадание платные услуги. Предметом госзадания лучше устанавливать результаты деятельности учреждения (постановки, экспозиции, экскурсии, сохранность и доступность фондов и т. п.), а количество посетителей применять как один из показателей качества.
Учреждение производит самостоятельный расчет стоимости билетов согласно утвержденному учредителем порядку. Наверно, именно здесь возникает основная проблема - в определении оптимальной цены. Зачастую при определении цены на билеты учреждения руководствуются принципом «спроси у соседа и сделай как он». То есть цены формируются не на основе расчета себестоимости, а, скорее, интуитивно, с учетом спроса и платежеспособности населения определенной местности. Ведь понятно, что театр где-нибудь в провинциальной глубинке не может выставить стоимость билетов аналогично московскому «Ленкому». За такую цену к ним просто никто не придет. Да и объем конкурентных услуг в провинции намного меньше, чем в Москве или Санкт-Петербурге, где много негосударственных музеев, театров и др.
- Чтобы обеспечить учреждению достойное финансирование, необходимо в т. ч. правильно рассчитать стоимость единицы услуги. А с этим могут справиться далеко не все учреждения культуры ввиду специфики своей деятельности. Почему происходит так, что на одну и ту же услугу в аналогичных организациях установлена разная стоимость?
- Работа по правильному расчету стоимости единицы услуги должна в первую очередь осуществляться органом, выполняющим функции и полномочия учредителя, а не учреждением. Как раз для такой работы учредитель должен был определить так называемые первоначальные нормативы затрат на оказание государственной услуги (выполнение работы). И ответить на следующие вопросы: сколько стоит одна и та же услуга у подобных учреждений? Что влияет на разницу в стоимости? Можно ли привести расчет у всех подобных учреждений к сопоставимому виду? В идеале результатом такой работы должно быть установление единой стоимости каждой услуги (работы). Естественно, здесь не обойтись без системы повышающих (понижающих) коэффициентов, но это в перспективе, когда удастся ответить на все вышеизложенные вопросы. Конечно, в отношении учреждений сферы культуры данный вопрос решается тяжелее, чем, например, в образовании, где не первый год применяется нормативно-подушевое финансирование. Однако уже сегодня можно увидеть разницу в стоимости государственных (муниципальных) услуг и, соответственно, спросить у учредителя, чем она вызвана.
На мой взгляд, подобные коллизии (а они наблюдаются повсеместно) зачастую результат неправильной политики учредителей, их предвзятое отношение к тем или иным учреждениям, когда многое зависит от возможности руководителя «выбить» финансирование.
Сейчас идет работа по созданию единого перечня государственных (муниципальных) работ и услуг, иными словами - их стандартизации. Этот проект должен быть реализован в ближайшие годы. В перспективе, когда появится данный перечень, возможно будет дать единые рекомендации по расчету нормативов затрат, что, в свою очередь, должно привести стоимость определенного вида услуг к общему знаменателю.
- Как соотносятся устремления законодателей к тому, чтобы приблизить бюджетников к рыночным отношениям, и специфика работы учреждений культуры. Готовы ли учреждения «работать на прибыль»? Или без поддержки государства им не обойтись?
- Существует несколько мировых моделей финансирования культуры, определяемых по различным критериям. Например, типология Э. Валь-Зигер, Д. Монтиаса, А. Глаголева, где основным критерием является как раз соотношение источников финансирования организаций культуры. Указанная типология различает три типа финансирования: романский, германский, американский.
В странах романского и германского типов финансирование организаций культуры более чем на 90% осуществляется за счет государства. Однако в странах романского типа организации более половины ассигнований получают от центральных властей. В странах с германским типом ассигнования на 80-84% поступают от местных властей. В странах с американским типом лишь 5% бюджета организаций культуры пополняется за счет государства, а за счет частных вкладов - 35-40%.
Конечно, в реальности происходит сглаживание резких различий моделей финансирования, их конвергенция.
Как мы видим, наша модель скорее относится к германскому типу, учитывая, что финансовое обеспечение лежит на учредителе, который осуществляет его за счет средств соответствующего бюджета, а основная масса учреждений культуры у нас действует на муниципальном уровне.
Как я уже отмечала, в нашей стране без участия государства бюджетные учреждения культуры существовать вряд ли смогут. Более того, государство изначально создавало их для того, чтобы они выполняли некий набор государственных услуг (функций). Как свидетельствует международный опыт, фактически все государства в той или иной форме дотируют культуру. Возможно, не напрямую через учреждения, а через какие-то фонды, куда перечисляется часть бюджета. Но, так или иначе, культура - занятие не прибыльное, и отрасль не сможет существовать без поддержки со стороны государства.