И.Ю. Окольнишникова, В.Г. Куватов
У любого государства возникает потребность в частных инвестициях и предпринимательской инициативе для развития и управления объектами государственной собственности. При этом передача этих объектов в частную собственность по ряду причин невозможна. В связи с этим в последние десятилетия во всем мире происходят значительные институциональные изменения в отраслях, которые ранее традиционно находились в государственной собственности и управлении - электроэнергетике, дорожном строительстве, коммунальном хозяйстве и т. п.
С одной стороны, предприятия этих отраслей обладают выраженной стратегической, экономической и социально-политической значимостью и поэтому не могут быть приватизированы. Но с другой стороны, в государственном бюджете нет достаточных средств, позволяющих обеспечивать их развитие. В сложившихся обстоятельствах правительства передают частному бизнесу во временное долго- или среднесрочное пользование объекты этих отраслей, оставляя за собой регулирование и контроль их деятельности посредством реализации концепции государственно-частного партнерства (ГЧП или Public-Private Partnership - РРР).
В современном понимании государственно-частное партнерство - это организационный и институциональный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных общественно значимых проектов. Эти проекты могут захватывать различные сферы деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и научно-исследовательских конструкторских работ до обеспечения общественно значимых услуг. Как правило, каждый такой альянс является временным, поскольку создается на определенный срок в целях осуществления конкретного проекта и прекращает свое существование после его реализации.
Государственно-частное партнерство является в настоящее время одной из самых удачных альтернатив приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение, объектов государственной собственности. С другой стороны, оно дает бизнесу равные с государством права и большие возможности, не позволяя сводить проект к полной или частичной национализации его ресурсов.
Наиболее показательный опыт государственно-частных партнёрств наработан в Великобритании. Вместе с тем в настоящее время он сформирован во всех развитых странах мира и рассматривается как одно из необходимых условий развития эффективной рыночной экономики. Например, около 15-20 % инвестиционных проектов, реализуемых Канадой или Великобританией, осуществляются именно на принципах ГЧП.
Основная область применения ГЧП в мире - возведение автомагистралей. Для России это одна из актуальных и проблемных тем. С ней связаны многие аспекты развития городов и городских хозяйств. Поэтому именно она требует быстрого качественного решения и в перспективе, при применении механизмов ГЧП, может дать мощный толчок развитию городских инфраструктур.
Важное значение ГЧП имеет при реализации проектов ЖКХ, а также для формирования кластерной экономики, реализации возможно -
стей государственных научных организаций, инновационного предпринимательства. Вместе с тем только начинается использование государственно-частного партнерства в здравоохранении, образовании, культуре, туризме.
Помимо чисто экономической задачи развития определенных секторов экономики, важной целью государственно-частного партнерства является достижение взаимопонимания между государственными органами и частным бизнесом. Яркий пример такого сотрудничества приводит Е. Ясин. Япония, которая начала активно развивать ГЧП после Второй мировой войны, практиковала постоянные консультации между правительством и крупнейшими коммерческими компаниями. На таких встречах принимались принципиальные решения по внешнеэкономической политике страны. По свидетельству специалистов, последовавшие успехи японской экономики во многом стали результатом этой работы [5].
Перечислим основные преимущества государственно-частного партнерства для экономики страны:
возможность осуществления в наиболее короткие сроки общественно-значимых проектов, малопривлекательных для традиционных форм частного финансирования;
универсальность - возможность применения в большинстве секторов экономики;
привлечение значительных объемов негосударственного финансирования для инвестиций в объекты государственного значения;
существенное сокращение государственных расходов на содержание и эксплуатацию объектов инфраструктуры;
разделение рисков проекта между государством и частными инвесторами;
обеспечение экономически эффективного управления реализацией проекта путем передачи управленческих функций частному инвестору;
привлечение современных, высокоэффективных технологий в развитие инфраструктуры;
улучшение инвестиционного климата страны или региона.
Для деловых кругов государственночастное партнерство дает следующие преимущества:
возможность доступа к традиционно государственным сферам экономики;
возможность получения и использования прямой государственной поддержки и участия;
возможность долговременного размещения инвестиций под устраивающие гарантии;
возможность выбрать наиболее выгодный проект из большого перечня;
использование передового зарубежного опыта.
Привлекательность ГЧП для государства определяется следующими факторами:
возможность повышения эффективности проектов за счет участия в них частного бизнеса;
возможность решения системных проблем развития экономики государства (к примеру, строительство современных автомагистралей, международных терминалов аэропортов, развитие здравоохранения и т. д.);
снижение бюджетных затрат за счет привлечения негосударственных средств;
увеличение поступлений от налогов и других выплат в бюджет;
повышение инвестиционной и инновационной активности страны;
повышение уровня конкуренции, снижение тарифов и, как следствие, укрепление социальной стабильности регионов;
возможность разделить риски по проекту, переложив часть из них на бизнес- партнеров.
Привлекательность ГЧП для потребителей и широкой общественности также высока и связана со следующими причинами:
оптимальное распределение налоговых поступлений и, тем самым, эффективное решение социальных проблем;
эффективное управление объектами ГЧП и, как следствие, повышение качества их функционирования;
минимизация тарифов за пользование коммунальными услугами и др.
Единого определения и, соответственно, понимания ГЧП даже в тех странах, где оно зародилось и развивается успешно, до сих пор не сложилось. Среди специалистов нет единого мнения о том, какие формы взаимодействия власти и бизнеса прямо или косвенно относятся к ГЧП. В специальной печати рассматриваются варианты не только экономического, но и политического, культурного и т. п. сотрудничества государственных и деловых структур.
Вместе с тем детальный терминологический анализ не входит в задачи настоящего исследования. Поэтому отметим только вслед за автором [8], что в рамках данной работы под государственно-частным партнерством будет пониматься взаимовыгодное средне- и долгосрочное сотрудничество между государством и бизнесом, реализуемое в различных формах и ставящее своей целью решение политических и общественно значимых задач на национальном, региональном и местном уровнях.
В 2004 году на международной конференции в Москве, проводившейся под эгидой Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), были выделены базовые признаки, характерные для ГЧП в плане экономического взаимодействия:
стороны партнерства должны быть представлены как государственным, так и частным сектором экономики;
взаимоотношения сторон должны быть зафиксированы в официальных документах (договорах, программах и др.) и носить партнерский, то есть равноправный характер;
стороны должны иметь общие цели и четко определенный государственный интерес;
стороны партнерства должны объединить свои вклады для достижения общих целей;
стороны партнерства должны распределять между собой расходы и риски, а также участвовать в использовании полученных результатов [9].
Несмотря на то, что данные признаки были определены для ГЧП в инновационной сфере, они в равной мере присущи государственно-частному партнерству и в других отраслях и сферах отечественной экономики.
Выделяются следующие основные формы ГЧП [8]:
взаимодействие на основе государственных контрактов;
арендные отношения;
финансовая аренда (лизинг);
соглашения о разделе продукции (СРП);
инвестиционный контракт;
концессионные соглашения;
акционирование;
долевое участие частного капитала в государственных предприятиях(совместные предприятия).
Выбор конкретной модели взаимодействия осуществляется, как правило, в зависимости от того, в каких сферах реализуется соглашение. Если рассматривать мировой опыт реализации проектов ГЧП, можно выявить некоторые закономерности.
Так, модель оператора характеризуется четким разделением ответственности между частными партнерами и государством при сохранении за последним контролирующих функций. Эта модель получила широкое распространение в переработке отходов.
Модель кооперации используется в ситуациях, когда конкретные услуги определены недостаточно четко, а потому их сложно сделать самостоятельными объектами налогообложения и амортизационных отчислений. В этом случае партнерство реализуется через совместную проектную компанию государства и частного инвестора.
Договорная модель часто применяется в энергетике, в которой инвестиции направлены, в первую очередь, на снижение текущих издержек. Полученная экономия нередко превышает инвестиционные затраты.