Эти и другие факторы свидетельствуют о своевременности постановки и решении проблемы коллизионности в экологическом законодательстве с помощью эффективных способов, средств и процедур. Остановимся на исследовании некоторых из них.
Самым эффективным способом разрешения коллизий в экологическом законодательстве является нормотворческий способ.
В процессе нормотворчества происходит либо отмена одной из конфликтующих эколого-правовых норм, либо отмена всех коллизионных юридических предписаний. Так, в результате принятия Федерального закона от 24 июня 2008 г. N 93-ФЗ "О внесении изменения в статью 64 Федерального закона "Об охране окружающей среды", исключившего муниципальный экологический контроль из перечня видов экологического контроля, осуществляемых в РФ, была устранена коллизия между п. 2 ст. 64 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и главой 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". До внесения указанных изменений п. 2 ст. 64 Федерального закона "Об охране окружающей среды" в числе иных видов экологического контроля называл муниципальный экологический контроль, проводимый органами местного самоуправления. В то время как Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" проведение муниципального экологического контроля не относит к вопросам местного значения.
В процессе текущего правотворчества должны быть устранены и другие коллизии между нормами, содержащимися в Федеральном законе "Об охране окружающей среды", и нормами, закрепленными в иных нормативных правовых актах. Речь, в частности, идет о необходимости внесения изменений и дополнений в ст. 11, 29, 70 и др. этого Федерального закона.
Одним из способов преодоления коллизий в экологическом законодательстве выступает официальное толкование, направленное на разъяснение содержания эколого-правовых предписаний. В подтверждение сказанного приведем несколько примеров, демонстрирующих роль официального толкования в процессе преодоления коллизий в экологическом законодательстве.
1. Почти полтора десятилетия шли дискуссии, переходящие в жесткие споры, о российской конституционной формуле использования и охраны природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и только с принятием Постановления КС РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" все дискуссии были окончены.
КС РФ признал, что субъект Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы на своей территории, которое ограничивает их использование в интересах всех народов РФ, поскольку этим нарушается суверенитет России.
2. Определением КС РФ от 10 декабря 2002 г. N 284-О была решена коллизия, возникшая между Конституцией РФ и Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия", и определена правовая природа платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Определением КС РФ указанное Постановление Правительства Российской Федерации было признано не противоречащим Конституции Российской Федерации, а платежи за негативное воздействие на окружающую среду были отнесены к индивидуально-возмездным, компенсационным платежам, являющимися по своей природе не налогом, а фискальным сбором - формой возмещения экономического ущерба от негативного воздействия на окружающую среду.
К числу средств, способствующих предотвращению появления коллизий в экологическом законодательстве, следует отнести его систематизацию, цель которой совершенствование и упорядочение экологического законодательства.
Одна из ведущих форм систематизации законодательства - кодификация, предполагающая обобщение и модернизацию содержания действующих нормативных правовых актов, результатом которой является создание единого, упорядоченного, юридически и логически цельного нормативного правового акта, как правило, кодекса.
О возможности проведения кодификации экологического законодательства в форме принятия Экологического кодекса РФ не раз было заявлено в различных научных[36] и общественно-политических кругах. При этом вопрос о целесообразности применения данной формы систематизации на современном этапе развития экологического законодательства России решается далеко не однозначно. Одни выступают за ее проведение, другие - против.
По мнению А.К. Голиченкова, существование Экологического кодекса возможно при условии, что это будет акт не отраслевой, а межотраслевой кодификации, принятый вместо всех существующих отраслевых природоресурсных кодексов (Лесного, Земельного, Водного), природоохранных и природоресурсных Законов (об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха и др.), и он должен быть представлен как свод природоохранных и природоресурсных законов, целью создания которого в числе прочих является отработка коллизионных норм[37].
Е.В. Новикова, рассматривая возможность отраслевой кодификации экологического законодательства, считает, что "такая альтернативная форма будущего акта законодательства, как Экологический кодекс, может быть предметом рассмотрения, однако с учетом определенных оговорок и сложностей[38]". И здесь в первую очередь она указывает на отсутствие достаточной нормативной правовой базы, которую следовало бы упорядочить принятием кодифицированного акта.
Профессор С.А. Боголюбов подчеркивает, что "к идее разработки Экологического кодекса нужно относиться серьезно, компетентно, чтобы не породить очередных разочарований общества в возможностях решения социально-экономических и экологических проблем с помощью закона. Кодекс должен отличаться от простого закона не только формой, не только названием, но и качественно иным наполнением, иным содержанием. Подготовку и принятие качественно нового головного экологического закона в виде Экологического кодекса необходимо сделать новой вехой в систематизации экологического законодательства, неким переломным моментом в отношениях общества и природы, а не демонстрацией бурного правотворчества и изображения видимого движения вперед[39]".
Сходной позиции придерживается и И.А. Игнатьева, считающая, что "создание Экологического кодекса - это реальная перспектива отрасли экологического законодательства... в настоящее время его принятие совсем не является остроактуальным... кодификация в форме Экологического кодекса будет применимой лишь тогда, когда исчерпаны все другие возможности совершенствования данной отрасли[40]".
В отличие от мнения представителей научной эколого-правовой мысли представители органов государственной власти активно поддерживают идею разработки и принятия Экологического кодекса России и претворяют ее в действительность - Министерство природных ресурсов и экологии РФ уже разработало концепцию и проект Экологического кодекса РФ.
По нашему мнению, на современном этапе развития экологического законодательства приступать к его кодификации преждевременно по следующим основаниям.
1. Оценивая существующее экологическое законодательство, следует отметить, что по своему статусу действующий в настоящее время Федеральный закон "Об охране окружающей среды" уже является актом кодификационного типа, сгруппировавшим все природоохранные законы в единую отрасль законодательства, направленную на создание правовых условий охраны окружающей среды в России. Кроме того, состоявшееся серьезное обновление экологического законодательства за последние годы требует проверки на практике регулятивных возможностей содержащихся в нем норм.
2. Созданию Экологического кодекса РФ должен предшествовать всесторонний и объективный анализ практики реализации действующего экологического законодательства, связанный с выявлением коллизий, пробелов, дублирования правовых предписаний. Должны быть подготовлены реальные правовые условия и научная основа для проведения данной формы систематизации экологического законодательства.
3. Кодификационная деятельность всегда предполагает серьезное обновление нормативного правового материала соответствующей отрасли законодательства, освобождая ее от так называемых мертвых норм, устаревших и уже не действующих.
Как уже отмечалось, экологическое законодательство - это одна из самых молодых отраслей российского законодательства, в которой устаревших норм немного. Поэтому проблема эффективности действующего экологического законодательства в большей степени обусловлена отсутствием механизма реализации значительной части законодательных установлений, а не наличием в нем мертвых норм права.
4. На современном этапе развития экологического законодательства в целях его совершенствования и предотвращения появления в нем коллизий необходимо провести учет образующих его норм. Можно вести речь также о создании консолидированных актов.
Учет обеспечит полную и качественную информацию о действующем экологическом законодательстве, что, в свою очередь, позволит получить достоверное представление о проблемах правового регулирования соответствующего блока общественных отношений, о наличии в законодательстве коллизий. Результаты учета позволят определить основные направления модернизации эколого-правового регулирования за счет внесения адекватных изменений и дополнений в действующее экологическое законодательство.