В соответствии с Земельным кодексом РФ земли сельскохозяйственного назначения подразделяются по их качеству на несколько градаций. Наиболее плодородные должны использоваться по прямому назначению, их перевод в другие категории достаточно сложен, и в этом отношении они более защищены от преобразующих ландшафт видов деятельности. Наименее ценные могут быть переведены в другие категории, например отданы под застройку. Обычно к наименее ценным землям относят различные неудобья, однако очень часто именно такие участки отличаются высокой мозаичностью ландшафта и большим биоразнообразием, то есть представляют ценность как природное и культурное наследие. По отношению к таким землям в границах национальных парков необходимо в первую очередь предусмотреть превентивные меры по их переводу в категории группы земель особо охраняемых территорий (природоохранного назначения, историко-культурного назначения, особо ценные). Земельным кодексом допускается также изъятие сельскохозяйственных земель для несельскохозяйственного использования, если это не наиболее ценные сельскохозяйственные угодья, в том числе в связи с содержанием объектов культурного наследия (ст. 79). Эту возможность также следует использовать при решении проблем землепользования применительно к культурным ландшафтам и иным объектам историко-культурного наследия.
Исключительно остро на территориях национальных парков обозначились проблемы, связанные с неупорядоченной застройкой земель, принадлежащих муниципальным образованиям. Как и в большинстве районов Европейской России, на территории национальных парков крестьянская хозяйственная культура утрачивает свои функции, сельские поселения превращаются в дачные поселки с соответствующей сменой типа застройки, сокращением площадей обрабатываемых угодий и их вторичным залесением. Это объективная реальность, с которой приходится считаться. Однако можно и нужно сохранить облик наиболее репрезентативных и выразительных в ландшафтном отношении сельских поселений, влияющих на формирование образа восприятия того или иного национального парка. Исторический облик сельского ландшафта и образ русской деревни во многих случаях являются неотъемлемой частью восприятия природы России, для сохранения которой создаются национальные парки. Чтобы предупредить разрушение исторически аутентичной среды, необходимо выделить деревни и села с относительно хорошо сохранившейся исторической застройкой или ее фрагментами и ввести для них особый градостроительный режим. Таких участков осталось не так уж много, и придание им особого статуса усилит рекреационную привлекательность территории, что может стимулировать ее развитие при сохранении архитектурного облика и хозяйственного уклада.
Согласно ст. 6, 21, 22 действующего Градостроительного кодекса РФ (1998), национальные парки имеют статус объектов особого регулирования градостроительной деятельности, и это необходимо учитывать. Новая застройка должна осуществляться в традиционных формах, с использованием традиционных материалов и с сохранением исторической планировки.
Для отдельных поселений могут быть разработаны индивидуальные градостроительные Уставы и утверждены муниципальными властями. Национальные парки могут существенным образом способствовать этому процессу в качестве консультирующих и рекомендующих организаций. Администрациям парков надо очень тщательно подходить к согласованию различных планов и проектов развития поселений, а также принимать непосредственное участие в обсуждении и принятии уставов муниципальных образований, правил застройки, проектов застройки, схем зонирования населенных пунктов и иной документации, устанавливающей те или иные нормы, правила и режимы, выполнение которых необходимо для сохранения историко-культурного и природного наследия парка.
Выбор участка строительства или реконструкции, типа застройки, архитектурные формы, а также цветовые и конструктивные детали, материалы, тип ограждений, развитие коммуникаций — все должно находиться под контролем администрации парка. Необходимо добиваться такого положения, чтобы градостроительная деятельность на территории парка осуществлялась только при наличии утвержденной и согласованной с администрацией парка градостроительной документации. Любые действия, приводящие к изменению облика ценной историко-культурной среды, должны проходить согласование с главным архитектором (или ландшафтным архитектором) парка. Только такая процедура, при условии содействия со стороны муниципальных властей, может сохранить историко-культурные ценности ландшафта и поддержать его аутентичность как в облике, так и в функциях.
К сожалению, органы местного самоуправления, как правило, не намерены и не занимаются разработкой и утверждением соответствующей градостроительной документации, не придавая этому вопросу должного внимания. Дело в том, что Градостроительный кодекс не обязывает принимать эти документы, а только фиксирует область их правоприменения, порядок разработки и утверждения. Отсутствие же таких документов поддерживает состояние правовой неопределенности, а значит, создает условия, благоприятствующие административному волюнтаризму и частной вседозволенности. В результате многие сельские ландшафты непоправимо искажаются неупорядоченной застройкой, ведущейся без учета градостроительных традиций региона. В подобной ситуации, при реальной угрозе разрушения исторически ценной историко-культурной среды поселений, руководство национального парка имеет возможность обратиться за помощью к органам власти соответствующего субъекта Федерации. Так, на уровне субъекта Федерации можно разработать и утвердить необходимый регламентирующий документ, например “Требования к застройке на территории национального парка”, что будет способствовать сохранению историко-культурного наследия всех типологических разностей, а в особенности культурных ландшафтов.
ФУНКЦИОНАЛЬНОЕ ЗОНИРОВАНИЕ И РЕЖИМЫ СОДЕРЖАНИЯ И ОХРАНЫ ИСТОРИКО-КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ
Охрана наследия, как природного, так и историко-культурного, предполагает установку определенных режимов, исключающих или регламентирующих конкретные виды деятельности. В то же время любая деятельность, даже профильная для национального парка, предполагает определенное воздействие на территориальные комплексы и системы и потенциально может нести в себе угрозу нарушения сложившихся ландшафтных и геосистемных связей. Возможны ситуации, когда стремление сохранить определенные природные или культурные ценности может повлечь за собой негативные изменения в состоянии других ценных для парка объектов или свойств местности. Следовательно, необходимо особенно внимательно подходить к функциональному зонированию территории парка. Для каждого участка парка, представляющего природную или историко-культурную ценность, должны быть указаны ведущие, сопутствующие, допустимые и исключаемые виды деятельности и мероприятия. Кроме того, должны быть обозначены конкурирующие, если они есть, варианты развития территории и показана степень совместимости природоохранных целей парка с задачами сохранения культурного наследия.
Предусмотренный для национальных парков режим охраны и функциональное зонирование территории, в частности — выделение зоны охраны историко-культурных объектов, может способствовать реальному установлению режима зон охраны памятников и соблюдению этого режима. К сожалению, весьма распространенным случаем является отсутствие зон охраны у памятников культуры либо несоблюдение их режима. Надо обратить внимание, что зоны охраны историко-культурных объектов и зоны охраны памятников культуры — это два разных типа территориальной охраны, установленные разными по профилю законами. Однако иногда они ошибочно отождествляются, что приходится наблюдать в индивидуальных нормативно-правовых документах национальных парков. В частности, зоны охраны памятников проектируются и утверждаются в установленном законодательством о памятниках истории и культуры порядке, что является весьма сложной процедурой. Поэтому очень малая часть историко-культурных объектов, имеющих статус памятников, имеет зоны охраны. В то же время выборочное использование предусмотренных для таких зон нормативных положений применительно к соответствующим функциональным зонам национальных парков имеет очень большое прикладное значение, в частности для организации дифференцированного режима охраны различных типов историко-культурного наследия.
В значительной мере вышеобозначенная проблема может быть решена в рамках индивидуального Положения о национальном парке, Положения о землях, включенных в границы парка без изъятия из хозяйственной эксплуатации, и Положения об охранной зоне. Большинство историко-культурных объектов тяготеют к населенным пунктам, где основные сложности с охраной наследия нередко создают органы местного самоуправления. Поэтому к приоритетным задачам парка должна относиться разъяснительная работа, в частности обсуждение и согласование планируемых действий и поиск взаимоприемлемых решений, направленных на преодоление взаимной конфронтации. Соответственно контроль за участками, где расположены памятники, и характером их разрешенного использования следовало бы осуществлять национальному парку.