Требования обязательности и гласности ГЭЭ являлись мощнейшим стимулом для заказчиков и проектных организаций в подготовке материалов экологического обоснования намечаемой хозяйственной деятельности. Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) и ГЭЭ стали одним из немногих эффективных механизмов в сфере охраны природы, реально обеспечивающие реализацию конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду и получение достоверной информации.
Особо нужно отметить позитивную роль ГЭЭ в обеспечении принятия обоснованных решений, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности в границах особо охраняемых природных территорий (ООПТ). Так, например, в том числе и благодаря институту ГЭЭ в конечном итоге был "отвергнут" проект строительства высокоскоростной магистрали "Москва-Санкт-Петербург", угрожающий фрагментацией территории Валдайского национального парка.
Безусловно, система ГЭЭ имела и значительные изъяны. Это — и ее известная коррупционная составляющая, и управляемость (особенно — путем формирования экспертных комиссий), и зачастую декларативность принципа независимости, и необоснованный максимализм перечня объектов экспертизы, и длительные сроки проведения. Но при всем при этом ее позитивная роль в обеспечении экологической безопасности страны признается подавляющим большинством специалистов-экологов. В целом, не будет преувеличением сказать, что формирование и развитие института ГЭЭ стало одним из наиболее ярких (если не единственным) достижений экологической политики России, проводимой с начала 90-х годов прошлого века.
Однако немало представителей бизнеса и связанных с ним государственных структур видели в институте ГЭЭ исключительно административный барьер. Соблазн избавиться от него нарастал с каждым годом (особенно после ликвидации в 2000 г Госкомэкологии России с последующим существенным ослаблением института государственной экологической экспертизы и встраиванием Росприроднадзора в систему МПР России). Идея "сворачивания" этого института стала активно лоббироваться, в том числе, увы, с участием ряда чиновников из природоохранной сферы. Ситуация осложнялась еще и тем, что государство не определилось в полной мере с полномочным органом, ответственным за ГЭЭ, ее могли проводить и Росприроднадзор, и Ростехнадзор. Такое положение провоцировало образование чиновничьего "рынка услуг", создавало запутанность процедур. Все это вкупе грозило самыми серьезными последствиями. И эти последствия не заставили себя ждать особенно долго.
18 декабря 2006 г. принимается Федеральный закон № 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации". В пояснительной записке к нему было указано, что данный закон направлен на устранение административных барьеров в целях увеличения объемов жилищного строительства, а также на совершенствование механизмов вовлечения в хозяйственный оборот земельных участков для жилищного строительства. На практике вступление в силу этого закона привело к фактической ликвидации ГЭЭ как основного природоохранного института. Кроме того, принятый Закон внес изменения в значительное число федеральных законов, в том числе "Об экологической экспертизе", "Об охране окружающей среды", "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", "Об использовании атомной энергии", "Об охране озера Байкал", и ряд других, явно не имеющих отношения к жилищному строительству. Закон исключил из перечня объектов государственной экологической экспертизы документацию, обосновывающую градостроительную деятельность, а именно документы территориального планирования, и практически все объекты строительства (кроме объектов, указанных в федеральных законах "О континентальном шельфе Российской Федерации", "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"). Помимо объектов градостроительной деятельности из объектов экологической экспертизы исключалась документация на изменение функционального статуса, вида и характера использования территорий федерального значения, в том числе материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные.
Нельзя не отметить, что указанный закон еще на стадии принятия получил отрицательное заключение Комитета Госдумы по экологии. Специальное заявление о недопустимости его принятия приняли Общественная палата Российской Федерации и Московская городская Дума. На Всероссийской конференции "Экологическая политика и гражданское общество", проходившей 14.11.2006 г. в Кремле, за сохранение экологической экспертизы высказались представители крупнейших российских промышленных компаний - "Норильский никель" и "Лукойл", не говоря уже о многочисленных протестах общественных природоохранных организаций. Но все оказалось тщетным: данный закон был принят.
Принятие данного Федерального закона оказалось особенно болезненным и для системы ООПТ как федерального, так и регионального уровня. Последовавшая за принятием ревизия законодательства заметно увеличила угрозу сохранению территориальной целостности и изменению существующего режима ООПТ в угоду агрессивному бизнесу. Так, например, в ходе реализации Федеральной целевой программы "Развитие города Сочи как горноклиматического курорта" соответствующие хозяйствующие структуры неоднократно пытались добиться строительства промышленного водозабора для освоения Ачепсинского месторождения пресных вод на территории Кавказского заповедника. И этот случай не единственный.
Особая ситуация складывается с участками ООПТ, которые планируются к включению в состав особых экономических зон туристско-рекреационного типа. Это уже коснулось национальных парков Куршская коса, Прибайкальского, Сочинского. С одной стороны все логично – создание особых экономических зон способствует экономическому становлению природоохранных территорий, обеспечивает рекреационную составляющую деятельности ООПТ, развивает туризм, экологическое образование и т.д. А с другой стороны – очевидный риск масштабного антропогенного прессинга на охраняемые экосистемы. В отсутствие института ГЭЭ решить эту задачу практически невозможно.
Эту проблему в полной мере ощутили и в МПР России. Так, в рамках ФЦП "Развитие города Сочи как горноклиматического курорта" предусматривалось строительство на территории Сочинского национального парка каскада ГЭС на реке Мзымта. Губительность этого проекта для уникальных горных экосистем была очевидна широкому кругу экологов-профессионалов, однако легитимные пути противодействия этому в отсутствии механизма ГЭЭ были весьма ограничены. МПР России был вынужден своим приказом сформировать экспертную рабочую группу для "организации оценки возможного изменения гидрологического режима на территории Сочинского национального парка в результате строительства каскада ГЭС", причем ее итоговое заключение (отрицательное) носило рекомендательный характер (не случайно обновленная Программа строительства олимпийских объектов и развития г. Сочи как горноклиматического курорта вновь содержит указанный объект).
Невозможность использования института ГЭЭ сыграла отрицательную роль и в ходе непрекращающихся "баталий" вокруг планов строительства ряда олимпийских объектов на территории Сочинского национального парка в районе хребта Грушевый. Значительное число высококвалифицированных специалистов категорически настаивает на переносе этого строительства, мотивируя этот шаг особой ценностью и уязвимостью охраняемых экосистем данного урочища (недавно это мнение озвучили и приезжавшие в Россию эксперты ЮНЕП). Их оппоненты (в том числе из правительственных структур) предъявляют свои "весомые" аргументы, однако поставить в деле окончательную точку способен только легитимный арбитр в лице ГЭЭ. Стало ясно: в условиях нарастающего антропогенного прессинга ООПТ лишились апробированного механизма правовой защиты в лице ГЭЭ.
Однако 16 мая 2008 г. ситуация в данной сфере поменялась радикальным образом: Президент России подписал Федеральный закон № 75-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об экологической экспертизе" и статьи 49 и 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации". В результате:
Во-первых, дополнен перечень объектов государственной экологической экспертизы. Теперь, в соответствии с обновленной редакцией Федерального закона "Об экологической экспертизе" также являются объектами экспертизы:
федерального уровня:
проектная документация объектов, строительство, реконструкцию, капремонт которых предполагается осуществлять на землях ООПТ федерального значения, а также проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию, капремонт которых предполагается осуществлять на землях ООПТ регионального и местного значения, в случаях, если строительство, реконструкция, капремонт таких объектов на землях ООПТ допускаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Федерации (подпункт 7.1 статьи 11);
регионального уровня:
проектная документация объектов, строительство, реконструкцию, капремонт которых предполагается осуществлять на землях ООПТ регионального и местного значения (за исключением проектной документации, отнесенной к объектам ГЭЭ федерального уровня).