1.2. Правовая природа и источники правового регулирования дел по защите избирательных прав граждан
Избирательные права граждан относятся к числу важнейших политических нрав. Активные и пассивные избирательные нрава закреплен!,] н ч. 2 ст. 32 Конституции РФ:
"Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме". Эти нрава, наряду с другими... "обеспечиваются правосудием" (ст. IX Конституции РФ).
Отнесение к судебной подведомственности дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ в полном объеме стало возможным лишь в связи с принятием Ф'-; оч 7 августа 2000 г. "О внесении изменений и дополнении г, Г11К РСФСР"'. Этим же законом была введена глава 2.1 1 11К г, повои редакции: "11роизводство но делам п защите избирательных прав и нрава на участие в референдуме 1ра/кдан Российской Федерации". Стрмяурно •л'а глав;! включена в подраздел 11 раздела 2 ГИК: "11роизводство но делам, возиикаюш.им из административно-правовых отношений". 11рактичсски закоиодаюль сохранил принадлежность споров из избирагсльных правоотношений к указанному виду судопроизводства.
Однако, к науке гражданского процессуального нрав"', правовая природа 'них дел рассматривается неоднозначно Дискуссии ио п'ому вопросу велись еще в преддверии принятия действующего ГИК РСФСР, т.е. еще до 1964 года. Эти дела либо включались в исковое производство, либо в особое, либо ни в одно из них'.
В настоящее время, с учетом коренных изменений законодательства о выборах и практики его применения вопрос о правовой природе дел по защите избирательных прав граждан приобретает новое звучание и ставит перед правовой наукой новые проблемы.
При анализе точек зрения о правовой природе избирательных споров необходимо исходить из общих положений теории гражданского процессуального права об исковой и неисковой формах защиты нарушенных прав.
Г.Л. Осокина, считая иск универсальным средством защиты любых нарушенных прав, утверждает, что но делам о защите избирательных прав граждан следует говорить о государственно-правовом иске". Примерно такого же мнения придерживается Л.А. Киселева. Однако вид и сущность иска этим автором не раскрываются3.
Профессор М.К. Треушников полагает, что это дела но своей природе являются исками публично-правового вида4.
Это мнение наиболее адекватно отражает правовую природу споров, возникающих из избирательных правоотношений. Своеобразие этих дел в том, что предметом спора в них являются не административные отношения, а отношения из публичного права, защите подлежат политические активные и пассивные права граждан избирать и быть избранными.
Весьма интересна позиция Л.В. Тумановой по вопросу о правовой природе дел по защите избирательных прав.
Отмечая существенную специфику этих дел, она заключает: "Представляется, что необходимо введение в Гражданский процессуальный кодекс самостоятельной главы "Рассмотрение споров в сфере правоотношений, регулируемых избирательным законодательством", которая должна находиться в разделе "Особые исковые производства"'.
Есть мнение о том, что избирательные споры по своей природе требуют особого процессуального регулирования, не совпадающего ни с исковым производством, ни с производством по делам, возникающим из административных правоотношений2. Это суждение также заслуживает внимания в том смысле, что по этим делам суды не могут применять процессуальные средства гражданского искового производства, т.к. спор вытекает не из гражданских, а из публично-правовых отношений.
Отнесение к производству из административно-правовых отношений исследуемых дел не бесспорно потому, что здесь нет по сути административных правоотношений.
Поскольку вопрос о введении в структуру ГПК раздела "Особые исковые производства" снят с обсуждения (правомерно, как я полагаю), продолжать дискуссию по этой проблеме представляется нецелесообразным.
Высказанные точки зрения с очевидностью подтверждают сложность определения правовой природы дел по защите избирательных прав. Между тем, выяснение этого вопроса имеет большое значение для выработки адекватных процессуальных средств, используемых судами при рассмотрении и разрешении этих дел.
Нельзя не учитывать и того обстоятельства, что количество дел по избирательным спорам имеет тенденцию к ежегодному росту, независимо от того, какой год является "выборным".
Так, если в 1997 г. рост этих дел составил 15,4% , то в 1998 г. - 24,2%2, а в 1999 г. - в два раза3!
Дела по разрешению споров, возникающих в связи с проведением избирательных кампаний затрагивают практически интересы всего общества, всего дееспособного населения, их важные политические права по участию в выборах и референдумах, в реализации институтов прямой и представительной демократии.
А если учесть, что становление демократических преобразований происходит в России в очень сложных условиях явно недостаточной политической, правовой культуры, то вопросы должного, своевременного, и юридически безупречного судебного контроля за избирательной кампанией весьма актуальны и важны.
Необходимо выработать специальные процессуальные механизмы, гарантирующие максимальное обеспечение, четкого, законного рассмотрения и разрешения этих дел, и обеспечения исполнения судебных актов.
Учеными-правоведами, изучающими вопросы разрешения избирательных споров в суде, выделяются следующие основные проблемы, требующие теоретической разработки и законодательного урегулирования: о соотношении судебной и несудебной форм защиты избирательных прав, о подсудности, об особенностях вида судопроизводства, в порядке которого следует разрешать избирательные споры, о форме возбуждения этих дел в суде, сроках обращения в суд, сроках рассмотрения дел, о проблемах доказывания, предмете доказывания, составе лиц, участвующих в деле по избирательным спорам'.
Обстоятельное исследование проблем судебной защиты избирательных пра^ дано в кандидатской диссертации Л.А. Киселевой2. Но большинству поставленных и разработанных проблем автору удается сформулировать собственное видение их разрешения.
Это нашло отражение в предложенном ею проекте главы ГПК "Производство по делам о защите избирательных прав граждан и общественных объединений, участвующих в выборах и референдумах". Главными вопросами, по мнению Л.А. Киселевой, требующими законодательного урегулирования являются: подведомственность и подсудность дел; лица, участвующие в деле; сроки рассмотрения дел; предмет доказывания и распределение бремени доказывания; судебные решения и их обжалование и другие вопросы.
Предполагалось, что многие, заслуживающие внимания предложения, будут учтены при принятии Федерального Закона "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР" от 7 августа 2000 года. Но
этого, к сожалению, не произошло.
Новая редакция гл. 23 ГНК "Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" включает всего три статьи, регулирующие судопроизводство по избирательным спорам. Полагаю, что этого явно недостаточно. Несовершенство процессуального законодательства и трудности в связи с этим при рассмотрении избирательных споров судами отмечаются Верховным Судом РФ'.
Не остались не замеченными проблемы и неурегулированность законодательства по избирательным спорам, весьма противоречивая судебная практика и для публицистики.
Так, В. Нортнов высказал значительные и значимые по своей актуальности проблемы, которые обнаруживает судебная практика по рассмотрению и разрешению споров, возникающих из избирательных правоотношений. К ним он относит: сроки рассмотрения этих дел, проблемы пределов судебного усмотрения, пересмотр судебных решений и другие.
О некоторых вопросах применения судами норм избирательного права при разрешении споров, связанных с проведением выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, а также в законодательные /представительные/ и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации //Бюллетень Верховного
су да РФ. 1998. № 1,2.
Заслуживающую внимания обеспокоенность по проблеме разрешения судами избирательных споров высказали специалисты конституционного права.
Отмечается большое разнообразие избирательных споров, сложность их правовой квалификации. Последняя обусловлена значительными пробелами, несовершенством законодательства, регулирующего избирательные правоотношения'. Все это отрицательно сказывается на эффективности судебной защиты избирательных прав граждан. Поэтому исследования проблем правовой природы дел, возникающих из избирательных правоотношений, должны быть продолжены как в интересах теории, так и совершенствования законодательства и судебной практики.
В дискуссии о правовой природе исследуемых дел надо исходить из содержания понятия "избирательные споры".
Именно оно позволяет точнее определиться с правовой природой этих дел.
В правовой науке не разработан устойчивый понятийный аппарат избирательных споров как правового явления.
Представители науки конституционного права полагают, что "избирательные споры - это споры по поводу применения избирательного законодательства, возникающие в ходе референдума либо при назначении, подготовке, проведении и установлении результатов выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, которые разрешаются избирательными комиссиями различных уровней либо в судебных инстанциях"2. Как следует из этого определения, оно