Расширение подведомственности дел судам происходило по трем основным направлениям:
1) по характеру дел, переданных в ведение судов;
2) по кругу органов и должностных лиц, акты которых стало возможным обжаловать в суде;
3) по характеру актов этих органов и должностных лиц, дела об обжаловании которых стали подведомственны суду.
В ведение судов передавались принципиально новые по характеру категории дел: пенсионные, налоговые, земельные, о защите прав на занятие предпринимательской, общественной, политической деятельностью, на свободу совести, слова, получение и распространение информации и др.
В суде стало возможным обжаловать не только действия должностных лиц, но и действия коллегиальных органов, включая действия органов государственной власти.
Кроме того, стало возможным обжалование в суде не только индивидуальных актов, но и правовых актов, касающихся неопределенного круга лиц, что представляется исключительно важным. Можно выделить четыре вида таких актов:
1) нормативные акты;
2) акты общественных объединений, имеющие обязательное значение для членов этих объединений (уставы, положения, постановления и т.п.);
3) локальные акты, т.е. акты, действующие в конкретных организациях и обязательные как для самих организаций, так и для всех их работников (уставы или положения об организациях, учредительные и коллективные договоры, должностные инструкции и т.п.);
4) распорядительные акты, порождающие различные последствия, в том числе и юридические, для множества лиц, индивидуализировать которых в этих актах невозможно (например, решение о строительстве предприятия, принятое с нарушением законодательства и нарушающее по этой причине права граждан, проживающих в данной местности, на благоприятную окружающую среду и охрану здоровья; решение о выпуске в продажу недоброкачественной продукции, которая может причинить вред населению).
С передачей в подведомственность судов дел о признании незаконными таких правовых актов суды стали осуществлять новую и очень важную функцию — судебный контроль за нормативными и другими правовыми актами, касающимися неопределенного круга лиц. С появлением этой судебной функции изменяется характеристика юридических дел, подведомственных судам, как дел только индивидуального значения: судам становятся подведомственны и дела, имеющие общее значение. Степень их значения зависит от пределов действия правового акта: от локального (для работников конкретной организации), к местному (для жителей определенной местности) и далее — к региональному и общегосударственному, когда судам стали подконтрольны правовые акты как субъектов РФ, так и самой Российской Федерации.
Основным правоприменителем в сфере разрешения споров о праве теперь становится суд, поскольку именно на него ст. 18 Конституции РФ возлагает задачу по обеспечению (в случае возникновения споров) защиты прав и свобод человека и гражданина. Исходя из этого, все другие органы, управомоченные законом на разрешение споров о праве, должны теперь рассматриваться только как органы их предварительного, досудебного разрешения, решение которых по заявлениям не согласных с ними заинтересованных лиц в полном объеме являются предметом контроля со стороны суда; решения же судов никаким другим несудебным органам неподконтрольны и могут быть в установленной законом процедуре пересмотрены только вышестоящими судами.
Полная компетенция суда по самостоятельному разрешению всех вопросов фактов, имеющих значение для данного дела и необязательность для него решений несудебных органов, в которых содержатся выводы об этих фактах (заключения различных комиссий, решения органов исполнительной власти, постановления следственных органов и др.), основана на положениях ст.46 Конституции РФ, в силу которой все несудебные решения, нарушающие права человека и гражданина, могут быть обжалованы в суд. Поэтому теперь суд не связан выводами несудебных органов по вопросам фактов, имеющим значение для дела, и самостоятельно разрешает их с учетом доводов и возражений сторон и представленных ими доказательств.
На основании вышесказанного в эволюции института подведомственности следует выделить несколько значительных периодов:
1) до 1 января 1988г. судам были подведомственны те дела, которые были прямо предусмотрены законодательством;
2) с 1 января 1988г. до 1 июля 1990г. — все дела о защите прав и охраняемых законом интересов граждан, кроме случаев, когда законодательством (в том числе и подзаконными актами) был установлен иной порядок их разрешения;
3) с 1 июля 1990г. до 17 сентября 1991г. — все дела о защите прав и охраняемых законом интересов граждан, кроме случаев, когда законами (но не подзаконными актами) был установлен иной порядок их разрешения;
4) с 17 сентября 1991г. — все дела о защите прав, свобод и охраняемых законом интересов, без ограничения.
Таким образом, законодательство СССР и РСФСР в своем развитии прошло путь от установления довольно узкой судебной подведомственности — отнесения к ведению судов строго определенных категорий дел индивидуального значения при возможности произвольного (по усмотрению законодательных и других органов, управомоченных на нормотворческую деятельность) изъятия тех или иных категорий дел из подведомственности судов, которая сохранилась почти на всем протяжении его истории, к установлению (на последнем этапе развития) широкой подведомственности — отнесению к ведению судов всех дел о защите прав и охраняемых законом интересов индивидуального значения, не допуская никаких изъятий из нее, и дел общего значения.
Так как же понимается подведомственность в настоящее время?
Глава 1. Теоретические аспекты
1.1. Понятие подведомственности
Существует несколько точек зрения относительно определения понятия «подведомственность». В основном различие заключается в том, что одни авторы считают подведомственность материально-правовым институтом, другие – гражданско-процессуальным.
Например, П.С. Дружков считает, что подведомственность правильнее относить к «…межотраслевым материально-правовым институтам…»[3], что «нормы подведомственности» не являются процессуальными, поскольку они «устанавливают компетенцию различных органов государства и общественности в решении производственно-хозяйственных, оперативных и др. вопросов».[4] Основываясь на этом, П.Ф. Елисейкин определяет подведомственность как «свойство дела, позволяющее разграничить отдельные формы защиты субъективного права или охраняемого законом интереса»[5].
Данная точка зрения критикуется, и многие авторы склонны считать, что подведомственность – это процессуальный институт[6] и есть ни что иное как «…предпосылка, обязательное условие возбуждения деятельности соответствующего юрисдикционного органа по разрешению определенных юридических дел»[7].
Наиболее предпочтительным представляется определение, которое дается в учебнике по гражданскому процессу под редакцией М.С. Шакарян:
Подведомственность — это «относимость нуждающихся в государственно-властном разрешении споров о праве и иных дел к ведению различных государственных, общественных, смешанных (государственно-общественных) органов и третейских судов»[8].
Она определяет круг споров о праве и иных материально-правовых вопросов индивидуального значения, разрешение которых отнесено к ведению тех или иных органов государства, общественности либо органов смешанного характера.
Данный вопрос также является дискуссионным.
Не вызывает сомнения делить подведомственность общую и специальную. В отношении дальнейшего деления мнения авторов расходятся.
В первую очередь обращает на себя внимание классификация, предложенная Ю.К. Осиповым. Специальную подведомственность он делит на множественную и единичную (в зависимости от количества органов которые полномочны решить спор), множественную – на альтернативную, договорную, императивную, условную и смешанную[9].
Классификация судебной подведомственности гражданских дел проводится и в учебной литературе. Так, в учебнике «Советский гражданский процесс» выделяются четыре вида судебной подведомственности: исключительная (Ю. К. Осипов именует ее единичной), условная — когда по закону требуется обязательное досудебное урегулирование сторонами спора в претензионном порядке (Ю. К. Осипов не выделяет такого вида), смешанная (Ю. К. Осипов называет ее императивной) и альтернативная (с включением в нее и договорной подведомственности). Примерно те же виды судебной подведомственности гражданских дел перечислены в другом учебнике «Советский гражданский процесс», за исключением смешанной (или императивной) подведомственности, а также вкладывается иное содержание в понятие условной подведомственности. В частности, в качестве этого вида подведомственности указывается на установленный законом порядок взыскания различных видов задолженности в бесспорном порядке на основании исполнительной надписи нотариуса. Но в тех случаях, когда утрачивается возможность взыскания указанных сумм по исполнительной надписи нотариальных органов, подобные требования становятся подведомственными суду[10].
Наиболее обоснованной представляется классификация, предложенная П.С. Дружковым[11].
Он также делит подведомственность на общую и специальную.