В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Исходя из этого, в статье 1.1 Кодекса Российской Федерации об административной ответственности указано, что законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административной ответственности и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) является основополагающим законодательным актом в этой сфере, и поэтому законы субъектов РФ об административных правонарушениях должны соответствовать положениям Кодекса.
В отличие от уголовной и гражданской ответственности, нормы которой закреплены только в федеральных законодательных актах (Уголовный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ), установление административной ответственности является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому наряду с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, который утратил силу с 1 июля 2002г., в республиках, краях и областях действовало значительное количество законов, принятых соответствующими представительными органами субъектов РФ и регулирующих административную ответственность за нарушения правил, действующих на региональном уровне. Зачастую эти законы противоречили нормам КоАП РСФСР, а еще чаще их дублировали, особенно процессуальные нормы. За последние два года большинство этих законов приведены в соответствие с КоАП РФ. Ныне в субъектах РФ продолжается работа по совершенствованию законодательства об административной ответственности.
В этой связи большое значение имеет указание в ч.1 статьи 1.1 КоАП РФ о том, что законы субъектов РФ могут быть приняты только в соответствии с настоящим Кодексом. В свою очередь, Кодекс закрепляет предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.
Определение предметов ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях дает достаточно четкий ориентир для соответствующего законодательства субъектов Российской Федерации.
Одной из сложных и пока не до конца решенных проблем является соотношение КоАП РФ с федеральными законами, в которых регулируются отношения, касающиеся применения норм административной ответственности. Несмотря на то что в ч.1 статьи 1.1.КоАП РФ однозначно определено, что законодательство об административных правонарушениях на федеральном уровне состоит из настоящего Кодекса, ряд норм, по сути дела, регулирующих административную ответственность, остались в Налоговом кодексе РФ (так называемые налоговые правонарушения), а ряд составов административных правонарушений указан в Бюджетном кодексе РФ и не включен в КоАП РФ. Имеются принципиальные расхождения (как по существу норм, так и терминологии) между Арбитражным процессуальным кодексом РФ (вступил в действие с 1 октября 2003г.) и КоАП РФ. По-видимому, по указанным вопросам законодатель должен принять соответствующие решения. Таким образом, на базе Конституции Российской Федерации и из Кодекса Российской Федерации об административной ответственности в России сформировалась двухуровневая система законодательства об административных правонарушениях – на уровне Федерации и на уровне ее субъектов.
Согласно п. "к" ч.1 ст.72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство, составляющей частью которого является и законодательство об административных правонарушениях, отнесено к числу предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, при осуществлении правового регулирования по вопросам административной ответственности возникает необходимость разграничения полномочий по данному предмету совместного ведения. Общие принципы разграничения полномочий по предметам совместного ведения России и ее субъектов закреплены в Конституции РФ (ст.76).
Положения ст. 76 Конституции РФ раскрыты в главе IV1 Федерального закона от 6 октября 1999г. N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N42. Ст.5005; 2000. N31. Ст.3205; 2001. N7. Ст.608; 2002. N19. Ст.1792; N30. Ст.3024; N50. Ст.4930; 2003. N27 (ч. II). Ст.2709; 2004. N25. Ст.2484; N50. Ст.4950; 2005. N1 (ч. I). Ст.12, 17, 25).
Применительно к законодательству об административных правонарушениях принципы разграничения полномочий разъяснены в определении Конституционного Суда РФ от 1 октября 1998г. N145-O по запросу Законодательного Собрания Нижегородской области о проверке конституционности ч.1 ст.6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (СЗ РФ. 1998. N49. Ст.6102). В определении указывается, что субъекты РФ вправе принимать собственные законы в области административных правонарушений, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения, а при отсутствии такого федерального закона - осуществлять собственное правовое регулирование в области административной ответственности. При этом законодатель субъекта РФ не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, и обязаны соблюдать общие требования, предъявленные к установлению административной ответственности и производству по делам об административных правонарушениях.
При решении вопроса о полномочиях Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях в КоАП РФ учитывались изложенные выше принципы исходя из приоритетности задач обеспечения территориальной целостности Российской Федерации, ее государственного суверенитета, верховенства Конституции РФ и федеральных законов, единства правового и экономического пространства, а также единства правового положения граждан и организаций на всей территории Российской Федерации.
Статья 1.3 КоАП РФ определяет исчерпывающим образом лишь объем полномочий Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. Полномочия субъектов РФ определяются по так называемому "остаточному принципу", вытекающему из ст.73 Конституции, в соответствии с которой вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.
Полномочия субъектов РФ в основном сводятся к установлению административной ответственности по вопросам, не имеющим федерального значения, а также установлению подведомственности и подсудности рассмотрения дел о таких административных правонарушениях. Законодатель субъекта РФ вправе устанавливать административную ответственность за невыполнение или нарушение конституций, уставов, законов и других нормативных правовых актов субъектов РФ, а также актов органов местного самоуправления.
Представляется, что законами субъектов РФ может устанавливаться административная ответственность за такие правонарушения, как нарушение правил благоустройства населенных пунктов, правил содержания домашних животных, нарушение законодательства об охране объектов культурного наследия регионального и местного значения, за правонарушения в области использования имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, и т.п.
Следует также иметь в виду закрепленное в п.2 ст.3 упомянутого выше Закона от 6 октября 1999г. N184-ФЗ право органов государственной власти субъектов РФ осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия соответствующих федеральных законов.
При этом производство по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, а также обжалование и исполнение вынесенных по ним постановлений осуществляется в порядке, установленном Кодексом. Установление подведомственности и подсудности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, должно осуществляться в строгом соответствии с требованиями ч.2 ст.22.1, ч.2 ст.22.2 и ст.22.3 Кодекса .
Установление административной ответственности является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это установлено ст. 72 Конституции Российской Федерации и статье 1.1 Кодекса Российской Федерации об административной ответственности.