От Петра I до Александра I. В начале царствования Петра высшим государственным учреждением продолжает быть боярская дума, которая в 1701 г. начинает называться Ближней канцелярией. Приблизительно с 1704 г. обязанности ее переходят в Канцелярию министров, которая из органа, состоящего непосредственно при государе и действующего совместно с ним, постепенно обращается в орган самостоятельный. В 1711 г. (22 февраля) учреждается Сенат, сначала на случай отлучки государя (Турецкая война), как орган, временно его заменяющий, потом, по возвращении государя, как постоянный высший орган государственного управления, подчиненный лишь государю и закону. В XVIII веке фактическое и юридическое положение Сената в системе государственного управления не было неизменным. Бывали эпохи, когда Сенат, вследствие малого внимания, уделяемого государем делам правления, фактически присваивал себе власть почти самодержавную (при императрице Елизавете). Иногда, наоборот, Сенат оказывался подчиненным другим государственным учреждениям (Верховному Тайному совету и Кабинету) и наравне с прочими коллегиями получал от них указы. В Сенате в XVIII веке сосредоточивались дела судебные, административные и законодательные, восходя на Высочайшее утверждение обыкновенно через генерал-прокурора. Должность эта, учрежденная в 1722 г. (причем Ягужинский , первый занимавший ее, фактически не исполнял ее с 1726 по 1730 г. и затем с 1731 до смерти своей в 1736 г., а преемник ему был назначен лишь в 1740 г.), устанавливала непосредственную связь Сената с государем и этим самым значительно возвышала значение Сената; но с другой стороны, личное влияние генерал-прокуроров иногда, особенно ко второй половине века, фактически подавляло самостоятельность Сената. Между Сенатом и губерниями первоначально, в особенности после того, как прежние приказы были фактически упразднены, устанавливались непосредственные сношения, для чего при Сенате состояли губернский стол, губернские комиссии и обер-фискал, с подчиненными ему местными (провинциал- и городовыми) фискалами. Когда недостаток центральных учреждений сделался заметным и Петр I, в 1718 - 1720 г., учредил по шведскому образцу коллегии, то они стали между Сенатом и местными учреждениями. Отношения коллегий к Сенату (аналогичного ему учреждения в Швеции не было) не были вполне выяснены ни в частных регламентах коллегий, ни в генеральном (28 февраля 1720 г.). Систематичности в распределении дел государственного управления коллегиями достигнуто не было: дела однородные (например, финансовые) оказались раздробленными между различными коллегиями; почти все коллегии не только управляли, но являлись и судебными инстанциями. Кроме того, коллегии создали страшную волокиту; но так как они были учреждены в эпоху, когда Сенату было фактически невозможно, при полном расстройстве местного управления, исполнять одному все функции центрального управления, то они все-таки сослужили немалую службу. Когда по Учреждению о губерниях, почти все дела, производившиеся в коллегиях, были переданы в губернии, коллегии (с 1781 г.) постепенно стали закрываться. Губернские установления вновь оказались подчиненными непосредственно Сенату. Восстановление коллегий при Павле опять создало инстанцию между Сенатом и губерниями.
ОТ АЛЕКСАНДРА I ДО НАШЕГО ВРЕМЕНИ. В первое десятилетие XIX века высшими государственными учреждениями являются Государственный совет, первоначально учрежденный 30 марта 1801 г. специально в качестве законовещательного учреждения, реформированный манифестом 8 сентября 1802 г. Сенат, учрежденные в тот же день министерства и тогда еще не упраздненные коллегии. Взаимные отношения всех этих учреждений были намечены довольно неясно. Министерства являлись какой-то надстройкой над коллегиями, не вносившей ничего принципиально нового, так как уже и раньше (при Павле) некоторые коллегии подчинялись "главным директорам". Коллегии были расписаны по (восьми) министерствам, причем каждый министр получал от подчиненных ему коллегий мемории и представления. По делам, не превышавшим власти министра, он давал коллегии и "решительные ответы", прочие же, смотря по важности, или вносил в Государственный совет, или докладывал в комитет министров, который не был особым учреждением, но лишь формой совокупного доклада: по единоличному докладу министров окончательных Высочайших резолюций воспоследовать не могло. Деятельность министров контролировалась Сенатом, которому министры были обязаны ежегодным отчетом. На деле такого рода порядок просуществовал весьма недолго. Совет скоро утратил характер законовещательного учреждения и обратился в судебное место. С 1803 г. начинается постепенное, вне какого-либо определенного плана совершающееся закрытие коллегий, дела которых передаются в департаменты и канцелярии министерств. Единоличные доклады министров входят в постоянное употребление, а комитет министров постепенно обращается в самостоятельное учреждение (с 1808 г. у него появляется собственная канцелярия) и, в особенности, во время отсутствия императора (1805 - 1808), становится центром всего государственного управления, получая чрезвычайные полномочия. Отчетность министров Сенату сначала обращается в пустую форму, а года через 2 - 3 совершенно прекращается. В 1810 - 11 г. была произведена вторая, самая крупная и наиболее последовательно задуманная из когда-либо высших в России реформа всего управления, не доведенная, однако, до конца, вследствие чего вновь учрежденные установления оказались несогласованными с губернскими и с теми центральными учреждениями, которых реформа не коснулась. Чтобы разобраться в системе центральных учреждений России, целиком (кроме судебных) унаследованных нами от той эпохи и с того времени подвергшихся лишь несущественным изменениям, необходимо не упускать из виду того общего плана, которым определялось их взаимное отношение. Как уже указано выше, план этот сводился к следующему: органом законодательной власти являлась выборная государственная дума, судебной - судебный Сенат, исполнительной - министерства, объединяемые правительствующим Сенатом. Все части управления соединялись в государственном совете и через него восходили к Верховной власти. Комитет министров предполагалось упразднить. Приведен в исполнение этот план был только относительно Государственного совета и министерств, преобразованных, в виду дальнейших реформ, законодательными актами 25 июля 1810 г. и 25 июня 1811 г. Таким образом основная идея, которая определяла организацию государственного совета и его отношение к другим учреждениям, потеряла практическое значение, и Государственный совет оказался несогласованным с другими центральными установлениями, кроме министерств; известный modus vivendi выработался между ними лишь мало-помалу, путем прецедентов и обычаев. Первоначально Государственный совет был учреждением и законовещательным, и административным, и судебным. Это последняя функция сократилась, и весьма существенно, раньше других. В этом отношении большое значение имела судебная реформа императора, предоставившая судебную власть во всем ее пространстве Сенату и местам судебным. В настоящее время в Государственный совет вносятся некоторые дела административные и, главным образом, дела законодательные; последние составляют почти исключительную его компетенцию, так что, по мнению авторитетных исследователей русского государственного права (Н.М. Коркунов), предварительное обсуждение проекта в Государственном совете является у нас основным, отличительным признаком закона. Самостоятельной, решающей власти Государственный совет не имеет; его "мнения" нуждаются в Высочайшем учреждении, причем Государь Император не связан мнением большинства и может утвердить как это мнение, так и мнение меньшинства или отдельных членов, или даже постановить совершенно самостоятельное решение. Государственный совет функционирует в составе общего собрания и департаментов, причем дела административного характера обыкновенно восходят на Высочайшее утверждение из департаментов, а дела законодательные, будучи рассмотрены в департаменте (в случае особой важности или сложности - в соединенных департаментах), поступают в общее собрание, мнение которого подносится к Высочайшему утверждению. Государственный совет состоит из членов по особому Высочайшему назначению и из министров. Дела подготовляются к слушанию и журналы заседаний составляются Государственной канцелярией, на одно из отделений которого (с 1894 г.) возложено издание Свода Законов и Полного Собрания их. Учреждением, по компетенции своей отчасти конкурирующим с Государственным советом, является комитет министров. При реформе 1810 - 11 г. комитет предположено было упразднить и дела его передать в правительствующий Сенат; но так как реформа Сената не осуществилась, то комитет, de facto, остался не упраздненным, хотя в новом учреждении министерств (1811) о нем ничего не говорилось. В 1812 г., по случаю отъезда Государя на войну, комитет опять получил чрезвычайные полномочия (с 1816 по 1825 г. это повторялось почти ежегодно) и мало-помалу приобрел первенствующее значение: сюда стекались дела законодательные, важнейшие административные и судебные. Начиная с царствования Николая I значение комитета начинает падать. Судебные дела, в особенности после судебной реформы, туда более не поступают. Комитет министров приобретает характер высшего учреждения по административным делам, причем все большее число этих дел предоставлялось разрешению отдельных министерств или по взаимному их соглашению. Никакой определенной, последовательно проведенной идеи ни в организации комитета, ни в его компетенции, ни в его положении среди других государственных установлений сознательно положено не было; отношения его к Государственному совету, а отчасти и к Сенату, остались совершенно неопределенными. Дела вносятся в комитет или министрами, или по особенным Высочайшим повелениям. Дела эти - либо такие, для разрешения которых недостаточна власть министра, либо такие, по которым нужно совместное действие нескольких министров; сюда же относятся дела о частных изъятиях из закона, а также общие правила в изъятие от законов, издаваемые "временно" - но так как "временно" в действительности означает "впредь до отмены", то по действию своему временные постановления ничем не отличаются от общих законов, издаваемых, без такой оговорки, Государственным советом. Все "положения" комитета (кроме немногочисленных исключений) нуждаются в Высочайшем учреждении. Комитет состоит из министров и главноуправляющих отдельными частями, председателей департаментов Государственного совета (с 1812 г.), особых членов и председателя по Высочайшему назначению и функционирует лишь в составе (общего) собрания. При комитете состоит канцелярия. Реформа министерств, произведенная в 1810 - 11 годы, в том, что касается внутреннего устройства, представляет один из наиболее ясно задуманных и последовательно проведенных законодательных актов. "Через министерства верховная исполнительная власть действует на все части управления"; "министры непрерывным своим действием доставляют законам скорое и точное исполнение", для чего им предоставлена власть направлять деятельность подчиненных учреждений и понуждать их. Это право, в связи с получившим чрезвычайное развитие правом личных всеподданнейших докладов, сообщило в высшей степени властный характер вмешательству министерств во все дела учреждений, подчиненных их руководству. Из органов надзора за местными установлениями и руководства ими министерства обратились в органы, привлекшие к себе самое производство массы дел. Таким образом, вопреки первоначальному смыслу закона, создавалась, с течением времени, все увеличивающаяся административная централизация. Что министерства должны поработить все местное управление, это сознавали и современники их учреждения, и прежде всего сам Сперанский; в план его входила, поэтому, организация местного выборного самоуправления, которое, конечно, противопоставило бы министерствам значительно большее сопротивление, чем губернские правления и казенные палаты. Но в той части, которая касалась местных учреждений, реформа Сперанского осуществлена не была. В царствование Александра I и Николая I министерства фактически вполне подчинили себе губернские правления, действующие, по закону, именем Его Величества, и обратили губернатора, представителя верховной власти в губернии, в своего чиновника. Власть министров сделалась, так сказать, снизу ничем неограниченной. Этот порядок вещей настолько укоренился, что законы о земском и городском самоуправлении фактически почти не могли его поколебать. Отношение власти министров к высшим государственным установлениям и к закону также приобрело характер, не свойственный первоначальным видам законодателя. Над министрами, объединяя и направляя их деятельность, должен был стоять реформированный правительством Сенат. Уже много лет после реформы министерств, когда у находившегося в ссылке Сперанского не могло быть и отдаленной надежды на осуществление его плана в целом, он писал императору о необходимости преобразовать Сенат. "Дай Бог, - говорил он, - чтобы время сие настало; я твердо уверен, что без устройства Сената, сообразного устройству министерств, без средоточия и твердой связи дел, министерства всегда будут наносить более вреда и Вам забот, нежели пользы и достоинства". Рядом с бюрократическими министерствами должен был, по плану Сперанского, стоять самостоятельный выборный орган - государственная дума. За ее отсутствием, министерствам не было противопоставлено реальной силы какого-либо другого государственного установления; даже отвлеченная сила закона их мало сдерживала, в виду возможности испрашивать личными всеподданнейшими докладами Высочайшие повеления и даже именные указы. Кроме посредства министров, верховная власть может действовать еще через два установления: Государственный совет и комитет министров. Но комитет состоит почти исключительно из тех же министров и лишь увеличивает их влияние, а Государственный совет, по закону, лишен инициативы и состоит в значительной степени из министров, настоящих и бывших. Таким образом тот слой общества, к которому или по происхождению, или в силу своей административной карьеры, принадлежат или принадлежали министры, является единственной крупной политической силой в государстве; явления общественной жизни, восходя до сведения Высочайшей власти не иначе, как через посредство представителей этого слоя общества, не могут не окрашиваться его взглядами; вместе с тем представители того же слоя являются и ближайшими исполнителями каждой Высочайшей воли, и руководителями и начальниками всех остальных ее исполнителей, вследствие чего значительно изменяется иногда первоначальный характер того или другого закона (примеры - освобождение крестьян, земская реформа). Число министерств и главных управлений, под тем или другим названием (канцелярия, управление и т. п.) пользующихся правами министерств, не постоянно: под влиянием тех или других практических, иногда личных, соображений, отдельные группы дел выделяются в новые министерства (так было образовано в 1837 г. министерство государственных имуществ), другие министерства сливаются в одно (в 1868 г. министерство почт и телеграфов слито с министерство внутренних дел, в 1880 г. отделено от него, в 1882 г. вновь соединено с ним). В настоящее время существует 15 министерств и равных им установлений (министерства Императорского двора, иностранных дел, военное, морское, земледелия и государственных имуществ, внутренних дел, народного просвещения, путей сообщения, юстиции, финансов, государственный контроль, главное управление государственного коннозаводства, духовное ведомство православного исповедания, государственная канцелярия, ведомство учреждений императрицы Марии). Во главе каждого министерства стоит министр, с одним или двумя товарищами (с военным министром их нет, в министерстве внутренних дел - 3), по общему правилу не имеющими самостоятельной власти. При каждом министре имеется совет, мнение которого должно быть запрошено по всем существующим делам, но мнение для министра не обязательно. Кроме такого общего совета, во многих ведомствах существуют специальные советы, (например, по делам печати); некоторые из них состоят из представителей или заинтересованных классов населения (совет торговли и мануфактур), или "заинтересованных" ведомств (статистический совет при министерстве внутренних дел, тарифный - при министерстве финансов); такого рода советы нередко обладают и известной решающей властью. Министерства состоят из департаментов (называемых также, без изменения существа представленной им власти, канцеляриями, управлениями, главными управлениями, отделами). Они подготовляют дела к докладу министру и разрешают собственной властью целый ряд текущих дел. Несмотря на то, что в 1811 г. проект Сперанского о реформе Сената был рассмотрен Государственным советом и одобрен им, реформа эта не состоялась; закон 8 сентября 1802 г., сохранивший неприкосновенными основные начала устройства екатерининского Сената, остается последним основным законом о Сенате. Учреждение министерств отняло у Сената функции активного управления; между тем закон 1802 г. стоит на той точке зрения, что Сенат - верховный орган управления. Учреждение министерств поручило Сенату надзор за администрацией и объединения ее действий, но в таких формах, которые требовали предварительной реорганизации Сената - а ее не состоялось. Таким образом основные законы о Сенате оказались в противоречии с его действительной ролью. По закону министры подчинены Сенату, но фактически значение министров, стоящих в непосредственной близости к верховной власти, неизмеримо выше значения Сената, от нее отдаленного. Поэтому предоставленное законом Сенату право надзора за министрами, как и за всеми другими учреждениями (специальными законами от такого надзора не изъятыми), сводится к тому, что Сенат отменяет отдельные распоряжения министров, противоречащие закону, причем разъясняет смысл последнего. Потеряв характер общего руководителя внутреннего управления, Сенат сделался по преимуществу верховным органом административной юстиции, сохранив лишь немного функций активной администрации: публикацию законов, некоторые дела казенного управления (утверждение порядков и торгов), выдачу грамот на дворянство и т. п. Сенат действует не в виду единого учреждения, а в виде департаментов (всего 6, трех административных и трех судебных) и "общих собраний" и "соединенных присутствий" нескольких департаментов. Как департаменты, так и общие собрания действуют именем всего Сената. Дела административные ведаются в департаментах I, II и герольдии. Во второй департамент поступают крестьянские дела, по представлениям министра внутренних дел и губернаторов и по жалобам частных лиц; в департамент герольдии - дела о правах состояния дворянства и почетных граждан. Все остальные административные дела поступают в первый департамент.