В марте—апреле 1724 г. в Москве состоялось совещание губернских ревизоров. Результатом совещания стал указ Петра от 1 мая 1724 г., в котором пересматривался прежний порядок распределения полков, но душам в каждой губернии. Было решено начать раскладку заново от Москвы расширяющимся кругом, захватывающим все новые и новые уезды сначала Московской, а затем и других губерний. Петр, в частности, писал: «...начинать полки раскладывать — перво в Московской губернии разложить и, чего не достанет, приписывать от пограничных, а когда Московская разложением совершитца, тогда тем, которые с нею граничат, тем зачать вдруг»[5]. Такой порядок раскладки позволял избежать остатков душ «за расположением».
Петр спешил с завершением реформы. Прощаясь с ревизорами, уезжавшими в свои губернии, он требовал закончить раскладку полков и ввод их в «вечные квартиры» к концу 1724 г. К тому же сроку надлежало выбрать земских комиссаров[6].
Порядок движения армии на «вечные квартиры» был определен указом 6 августа 1724 г. Полки, находившиеся далее чем в 500 верстах от квартир, посылали офицеров, которые и принимали квартиры от ревизоров. Полки, находившиеся ближе, чем в 500 верстах, следовали на квартиры походным маршем. Закончить размещение надлежало в течение 1724 г. Однако донесения, поступившие от ревизоров в конце 1724—начале 1725 г., свидетельствовали, что квартиры были приняты представителями лишь нескольких полков. Эти известия вызвали гнев Петра, который излил его в письмах к ревизорам в начале 1725 г. В категорической форме он предписал ревизорам не позже 1 марта 1725 г. доложить о приеме полками квартир и размещении их в уездах.
Петру не было суждено выслушать рапорты ревизоров — 28 января 1725 г. он умер. Но постановления начала 1725 г. сохраняли силу и после его смерти. В итоге к весне 1725 г. ревизоры в основном закончили размещение полков. Несколько замедлило доведение его до конца перераспределение между губерниями душ, «оставшихся за расположением».
К весне 1725 г. были выбраны и земские комиссары. Выборы их предусматривались уже в инструкциях ревизорам, но непосредственное распоряжение появилось 14 мая 1723 г. В нем указывалось, что к октябрю в каждом уезде должно съехаться шляхетство и выбрать «из лучших людей, которые б могли чистую отповедь в сборе своего года дать». 18 ноября ревизоры вновь подтвердили, «чтоб... в выборе в земские комиссары дворян принуждали, дабы конечно к 724-му году ко вступлению в подушный збор оные учреждены были». Одновременно в указе 18 ноября отмечалось, что в тех уездах, где нет дворян, населению выбрать комиссаров из своей среды, «кому они между себя верят».
Попытка разместить более чем 100-тысячную регулярную армию на «вечных квартирах» предпринималась в России впервые и не могла не вызвать массы проблем практического порядка. Поэтому Петр и его помощники приложили немало усилий для написания таких инструкций, которые, став руководящими документами в деятельности военных и гражданских администраторов, могли бы охватить наиболее важные вопросы содержания армии. Среди таких документов, написанных в течение 1723— 1724 гг., выделяются три важнейших — Плакат, Инструкция полковнику и Инструкция земскому комиссару.
Подготовка этих документов началась летом 1723 г. в Военной и Камер-коллегии. Осенью в разработку этих документов включился и сам царь. Повторное слушание инструкций и Плаката пришлось на весну 1724 г., а окончательно документы были подписаны Петром 6 ноября 1724г.
Все три документа взаимосвязаны и хорошо дополняют друг друга. В этом можно усмотреть замысел их составителей. В Инструкции земскому комиссару (п. 10) после изложения основных принципов его деятельности мы читаем: «В прочем должен ты поступать во всем так, как в данной инструкции полковнику и офицерам изображено и по... Плакату во всем непременно, чего ради сообщаются тебе с той и Инструкции, и Плаката копии[7]».
Вместе с тем каждому документу присущи свои особенности. В Инструкции полковнику подробно рассматриваются разнообразные вопросы содержания полка на средства, получаемые с крестьян. Регламентации сборов с них посвящена Инструкция земскому комиссару. Плакат же является указом, изданным для «народного известия». С его помощью власти хотели ознакомить широкие слои населения с принципами новой податной системы и предотвратить тем самым возможные злоупотребления, проистекающие, как тогда полагали, от незнания законов. Не случайно в ноябре 1723 г. Сенат постановил: «Когда состоитца расположение полков на души, тогда публиковать печатными указами и роздать те указы по приходом, чтоб им зборы свои платить в урочныя сроки и больше того ничего б им не платить»[8].
В январе 1724 г. Сенат (по инициативе Петра) установил размеры выплаты за отработки сверх подушной подати. Этот указ без существенных изменений вошел в Плакат.
Особое место занял вопрос о натуральных повинностях крестьян. В конце Северной войны правительство предприняло ряд мер по реорганизации существовавшей системы снабжения армии провиантом (создание постоянных магазинов складов, образование института провиантмейстеров и т. д.). Все это позволило правительству в 1723 г. декларировать отмену всех провиантских поставок и выплат, Однако намеченные мероприятия по обеспечению армии провиантом и фуражом через систему магазинов к началу сбора подушной подати осуществлены не были.
Централизованно армия снабжалась лишь во время походов. В этом случае провиантские деньги поступали из полков к генерал-провиантмейстеру. Но и тогда население не избегало провиантской повинности. Плакат узаконил практику изъятия продовольствия и фуража (правда, с уплатой стоимости по местным ценам) с «ближних жителей»[9].
Помимо подводной, отработочной и натуральной повинностей на плечи крестьянства легла хотя и временная, но весьма обременительная строительная повинность.
Первоначально предусматривался комбинированный принцип размещения армии. По желанию населения (прежде всего помещиков) оно могло либо строить слободы для солдат, либо содержать их в своих домах. Перспектива быть вовлеченными в новую и довольно тягостную повинность не вызывала энтузиазма не только у крестьян, но и у помещиков. В 1721 г. с упорным нежеланием помещиков размещать полки столкнулся в Новгородской провинции М. Я. Волков. Лишь после грозного окрика из Петербурга новгородские дворяне подчинились Волкову.
Вместе с выборными от дворянства Волков объехал Новгородский, а также часть Старорусского уезда и определил места для строительства слобод из расчета: одно капральство на «квартире», состоящей из 14—15 изб. Всего на два размещенных в Новгородском уезде полка предстояло соорудить 1281 избу строго установленного образца.
Строительство слобод являлось весьма тягостной повинностью. Предстояло только срубить и вывезти из леса не один десяток тысяч бревен. Летом 1722 г. дворяне в своей челобитной сообщали, что вывезена лишь часть необходимого леса, но и это составляло более 32 тыс. бревен. Заготовкой леса повинности населения не ограничивались. В 1723 г. новгородские помещики писали в Сенат, что подрядчики берут на постройку избы по 25—30 руб., т. е. не менее 22 тыс. руб., или около 1.35 руб. с души м. п. Кроме того, населению предстояло выкупить земли под слободы, за которые владельцы «просят денег великих»[10].
К весне 1724 г. выяснилось, что большинство помещиков не хочет строить слободы, а готово разместить солдат по деревням. Это не устраивало царя. Если в 1722— 1723 гг. Петр не возражал против комбинированного расселения армии (по слободам и дворам), то теперь он резко изменил свое мнение, опасаясь за сохранение боеспособности армии. В Плакат (ч. I. п. 19) было внесено положение, разрешавшее населению содержать солдат, но лишь временно. В течение двух лет слободы должны были быть построены для всех полков с тем, чтобы в 1726 г. солдаты уже не стояли на крестьянских дворах.
Возведение слобод возлагалось на тяглое население. Лишь там, где полки находились на зимних квартирах постоянно, слободы строились силами солдат, но и тогда все расходы на заготовку материалов и покупку земель должны были оплачиваться населением.
Сбор подушной подати поручался земскому комиссару. Пункты Плаката и Инструкции земскому комиссару не вносили ничего принципиально нового в те положения указа 26 ноября 1718 г. и инструкции Волкову и Чернышеву, в которых шла речь о земских комиссарах. Эти положения сводились к следующему. Земский комиссар выбирался из дворян сроком на год на общем собрании дворян каждого военно-административного округа (дистрикта), на территории которого располагался полк. «Выбор» — документ об избрании — подписывался всеми участвовавшими в собрании помещиками и сдавался на хранение полковнику. По окончании срока работы комиссар отчитывался на перевыборном собрании дворян, которые давали оценку его работе и за совершенные в течение года проступки могли оштрафовать его или передать в ведение надворного суда и местной администрации. В том случае, если дворянское собрание было удовлетворено деятельностью комиссара, оно могло переизбрать его на новый срок.
Деятельность первого комиссара, избранного на 1725г., начиналась с того, что он принимал от ревизора переписную книгу и на ее основе составлял окладную книгу — «означа все села и деревни, и в них число мужеских душ, и что с них подушных денег с каждого села и деревни на год в сборе быть имеет[11]» (Инструкция земскому комиссару, п. 1). Для сбора денег земскому комиссару выдавались приходная и расходная книги, присланные из Камер-коллегии. Порядку при сдаче денег плательщиками и приеме их земскими комиссарами уделялось особое внимание. Зная повсеместность злоупотреблений в податных делах, правительство стремилось подробно регламентировать процедуру сдачи и приёма денег. Передав деньги комиссару, плательщики должны были расписаться в приходной книге и получить от земского комиссара расписку – «отпись».