Медлительность и осмотрительность законотворческого процесса в Конгрессе таким же образом воздействуют на изменения, которые могут предлагаться Президентами. Плебисцитный характер современного американского президентства вынуждает кандидатов в Президенты обещать во время своих избирательных кампаний больше, чем они в состоянии выполнить, а это вызывает чрезмерные надежды у общественности. Как следствие, вновь избранные Президенты могут занять свой пост, обещая "море изменений " в государственной политике;вскоре, однако, они сталкиваются в Конгрессе с весьма консервативным процессом принятия политических решений, который всегда замедляет темпы намечаемых перемен;кроме того, более радикальные предложения и инициативы Президентов обычно модифицируются, если вообще не отвергаются.
На протяжении более 200 лет Конгресс США находился в центре системы принятия политических решений. Он был вовлечен в процесс выработки политики глубже, чем какой-либо другой законодательный институт в мире. Причина этого не какие-то особенные достоинства в его устройстве или деяниях. Замысел Мэдисона о децентрализации политической власти между различными ветвями управления страной создал условия, при которых ни исполнительная, ни законодательная ветви власти не были способны на национальном уровне навязывать свою волю друг другу. В других странах возникли политические партийные организации, которые в аналогичной институционной ситуации перебрасывают мосты между исполнительной и законодательной ветвями. А в США эта функция оказалась невозможной из-за слабой и децентрализованной партийной системы, корни которой- во фрагментации политической власти навязанной федеральной системой.
Этот конституционный план "разделенных институтов, делящих власть", является главным источником прерогатив Конгресса в выработке политике. За исключением коротких периодов необычного возвышения президентской власти, Конгресс США заставлял Президентов иметь дело с законодателями. Конгресс всегда имеет возможность навязать свое мнение, ему часто удавалось одержать верх в конфронтации с Президентом. Эти победы чаще всего означают, что Конгресс заставлял Президента отказаться от осуществления его политических планов; реже случалось, что Конгресс предлагал альтернативную государственную политику, и уж совсем редко он выдвигал лучшие политические альтернативы.
Хотя Конституция предоставляет Конгрессу "власть кошелька", она не предписывает, какая бюджетная система будет использоваться. Следовательно, эту систему Конгресс разрабатывает сам, а Президент опирается на свои собственные правила, уставы и законодательные традиции. За прошедшие 200 лет Конгресс делегировал Президенту значительные бюджетные полномочия, но одновременно он пытался контролировать его власть в отношении расходов.
Чтобы вновь отобрать у Президента некоторые из его бюджетных полномочий и улучшить методы принятия решений о расходах и доходах, Конгресс в 1974 году одобрил закон о контроле за бюджетом и его замораживанием. Закон обязывает Конгресс каждый год принимать две резолюции устанавливая уровни доходов и расходов и определяя дефицит.
В конце 1985 года в ответ на широкое замешательство из-за бюджетного дефицита Конгресс одобрил закон о сбалансированном бюджете и контроле за незапланированным бюджетом. Но из-за неудачи в достижении предела годового дефицита и, таким образом, введении в действие автоматического механизма сокращения бюджета Конгресс эффективно ограничил собственные полномочия.
До 1974 года Конгресс рассмотрел подготовленный Президентом ежегодный бюджет в децентрализованной манере по каждой его части. Утверждения федеральных органов и программ рассматривалось по отдельности соответствующими комитетами Конгресса. Выделение фондов для этих органов и программ также рассматривалось в соответствующих комитетах Сената и Палаты представителей после изучения в подкомитетах.
Политикой доходов занимались комитет по ассигнованиям Палаты представителей и финансовый комитет Сената. Конгресс никогда не определял взаимосвязь между всеми расходами и всеми доходами или экономические последствия разрозненных бюджетных решений.
Военная сфера: Конституция однозначно устанавливает гражданский контроль над вооруженными силами; вооруженные силы должны формироваться Конгрессом, популярной ветвью власти правительства; за исключением военного времени, размеры армии должны быть ограниченны; Конгрессу принадлежит ведущая роль при выборе момента и определении необходимости вступления Америки в войну.
Сегодня ситуация значительно изменилась. Теперь Конгресс должен доказывать, почему Президенты не должны предпринимать военные действия за рубежом. После того, как Конгресс предоставил войска, согласился со существованием баз на заморских территориях, выделил ассигнования на вооружение и одобрил союзные структуры, необходимые для осуществления военной политики за пределами США, у себя дома он сохранил за собой только право реагировать на ход событий.
Конгресс имеет право определять, в течение какого срока федеральные служащие могут занимать ту или иную должность. Путем принятия соответствующих положений он устанавливает пределы длительности пребывания на каком-либо посту.
В 1820 году Конгресс провел законодательство, которое ограничивает срок службы большинства федеральных служащих четырьмя годами.
Любая из двух палат Конгресса может одобрить простую резолюцию, или обе палаты могут одобрить совместную резолюцию предлагая Президенту уволить определенного служащего исполнительной ветви власти. В отличие от совместной резолюции по УДТ эти резолюции чисто консультативны, они не имеют юридической силы. Тем не менее, они создают обстановку, которая предвещает увольнение или отставку. С другой стороны Конгресс часто вмешивается, чтобы отстоять срок службы и его непрерывность для федеральных служащих. Поскольку Сенат располагает правом давать советы лицам, назначенным Президентом на те или иные должности в федеральном правительстве, и правом утверждать такие назначения, он пытается диктовать свои условия и в некоторых других вопросах, связанных с кадровыми перемещениями, включая увольнение или временное отстранение от работы.
Постоянно проявляя внимание к программам государственной службы и вопросам информационного обеспечения федеральных органов, конгрессмены всегда интересуются случаями временных отстранений и увольнениями федеральных должностных лиц. Федеральные служащие остаются в промежуточной зоне, затрагиваемой конфликтующими стремлениями Президента и Конгресса.
Кое-что из техники Конгресса по участию в процессе увольнения сегодня не срабатывает: сюда относится возможность Сената действовать совместно с Президентом, использование "власти кошелька" для отстранения конкретных служащих, ликвидация постов, чтобы поставить потом на эти должности других лиц, требования Сената к Президенту вернуть на пересмотр утверждения тех, кто уже утвержден и назначен. Но Конгресс все еще может ликвидировать должности путем реорганизации и урезания программ, при условии, что это не нарушает положения о недопустимости законопроектов с осуждением конкретного лица или свобод по первой поправке. Конгресс все еще может прибегнуть к неотразимому давлению, используя свое право на расследование, а также путем принятия резолюций и действий партийных фракций.
К счастью Конгресс сохраняет непреходящий интерес к защите должностных лиц от угрозы увольнения Президентом или руководителем какого-либо федерального учреждения. Создавая пост, Конгресс может установить условия увольнения, и потребовать защитных процедур. Он может определить статус этого поста как "непартийного" и "независимого", поставив его вне контроля Президента или его помощников. Всегда будет существовать обстоятельства, требующие активного вмешательства Конгресса в вопросы, связанные с приостановлением службы, увольнением, понижением в должности или перемещением. Дела, входящие в компетенцию Конгресса в области законодательства или надзора за программами, никогда не останутся "монополией или заповедником" Президента.