При более внимательном рассмотрении становится очевидным, что Государственная Дума обладала некоторыми важнейшими полномочиями, которыми не располагал Государственный Совет. Это, во-первых, право первого рассмотрения законодательных предположений правительства. “Законодательные предположения рассматриваются в Государственной Думе и, по одобрении ею, поступают в Государственный Совет ”, гласила ст. 110 Поскольку в Российской Империи, в отличие, кстати, от Российской Федерации ельцинского периода, львиную долю законодательных инициатив, как и во всем мире продуцировало правительство, Государственная Дума оказывалась в этом отношении ключевой инстанцией законодательного процесса. И если к моменту начала работы первой Думы правительство не предложило какой-либо законодательной программы, то вторую Думу правительство П.А.Столыпина встретило целым пакетом законодательных инициатив. Это, во-вторых, нормы, установленные пресловутой 87 статьей Основных законов. В Советской исторической литературе, да и в ряде исследований последних лет10 обращалось внимание преимущественно на установленное этой статье право Императора “во время прекращения занятий Государственной Думы” (т.е. в периоды между роспуском одной Думы и созывом следующей) издавать по вопросам, требующим обсуждения в порядке законодательном, Указы, имеющие силу закона.
Действительно, эта норма использовалась царизмом и однажды, в 1911 году по вопросу о порядке избрания земских собраний в Западных Губерниях, даже стала основой для явно искусственного приема – трехдневного роспуска обеих палат для проведения решения указным порядком. Реже обращается внимание на вторую половину той же статьи, которая серьезно ограничивает это право царя и закрепляет за Государственной Думой существенные прерогативы, которых не имел Государственный Совет. Первое ограничение состояло в том, что таким способом не могли вносится изменения ни в “Основные законы”, ни в учреждение Государственной Думы или учреждение Государственного Совета, ни в постановления о выборах в Совет или Думу[8]
Особая прерогатива Думы заключалась в том, что установленные в порядке 87-ой статьи нормы теряли силу, если “в течение двух месяцев после возобновления занятий Думы” правительство не вносило в нее “соответствующий принятой мере законопроект, или его не примут Государственная Дума или Государственный Совет.” 12 Последняя норма особенно знаменательна. Потенциально заложенный в ней механизм был подробно проанализирован крупным русским юристом и государственным деятелем В.А. Маклаковым. “Главное, где основные законы давали Думе явное преимущество перед Второй палатой была 87-ая статья. При согласии Государя и Думы Государственный Совет по конституции был совершенно бессилен. Предположим, что какой-то дорогой ГосДуме проект был бы Государственным Советом отвергнут. Тогда в перерыве между двумя сессиями Государь проводит его по 87-ой статье, а по созыве палаты немедленно вносит его на рассмотрение Думы. Стоит Думе воспользоваться этим неотъемлемым правом и на повестку этого законопроекта не ставить, чтобы он оставался в силе вопреки Государственному Совету. До него он никогда не дойдет. В Думе (Третьей и Четвертой – П.Ф.) было много законопроектов, которые свыше десяти лет не рассматривались. Я сам в мае 1916 года докладывал один из таких законопроектов о крестьянском равноправии, введенный в силу 5 октября 1906 года и дотоле Думой не рассмотренный”.[9]
Этим механизмом правительство в союзе с Думой пользовалось и на практике. Именно он был использован во время знаменитой борьбы вокруг закона о земствах в Западном крае. Государственный Совет, как известно, отклонил его, после того, как Дума его приняла практически в редакции правительства. Тогда Столыпин склонил Царя на три дня приостановить деятельность обеих палат, провел закон царским указом и немедленно внес его в нижнюю палату опять, причем в думской редакции. Тем самым он дал Думе победу над Государственным Советом, что и прокомментировал в своем ответе на возмущенную реакцию верхней палаты: “14 марта (1911 года – П.Ф.),- сказал он тогда, случилось нечто, не нарушившее, а укрепившее права молодого русского представительства”, (т.е. был создан прецедент принятия правительством и Думой согласованного решения через голову Государственного Совета). Таким образом, при согласованных действиях Думы и правительства Государственный Совет был бессилен помешать принятию решения. В случаях же, когда Дума принимала законы, не одобряемые правительством, препятствием и без Государственного Совета могло стать абсолютное право вето, принадлежавшее по основным законам Императору. И при двухпалатной системе нижняя палата при согласовании своих действий с правительством сохраняла определяющую роль в законодательном процессе.
Другой вопрос, была ли Дума готова к такому согласованию и повседневной законодательной работе . Есть веские основания дать на этот вопрос отрицательный ответ.
Во-первых, первая и вторая Думы с их лево-кадетским большинством в политическом отношении не были настроены на такую работу. Значительное большинство депутатов пришло в представительный орган не для того, чтобы в соответствии с Основными государственными законами сотрудничать с правительством и верхней палатой в деле создания правового государства, а для того, чтобы вырвать у монархии полномочия, далеко выходящие за рамки этих законов. Это следует уже из текста адреса на Высочайшее имя, составленного думцами в ответ на тронную речь. По форме этот документ официально-вежлив и воспроизводит все условности тогдашнего верноподданеческого стиля, обязательного при обращении к монарху. Но по содержанию он является ультиматумом победителя по отношению к побежденному. В нем, по существу, выдвигается требование коренного пересмотра Основных государственных законов по ряду основополагающим пунктам. Думцы потребовали перехода к формированию кабинета министров на основе доверия думского большинства, т.е. практически перехода к парламентской форме правления. “Только министерство, пользующееся доверием большинства Думы, может укрепить доверие к правительству и лишь при таком условии возможна спокойная и правильная работа Государственной Думы.” Думское большинство требовало далее ликвидации Государственного Совета, существование и прерогативы которого были недвусмысленно закреплены основными законами. “Государственная Дума считает долгом совести заявить Вашему Императорскому Величеству от имени народа, что весь народ с истиною силой и воодушевлением, с истинною верою в близкое преуспеяние родины будет обновлять творческое дело обновления родины, когда между ним и престолом не будет стоять Государственный Совет.” Еще одним требованием Думы стала отмена содержащегося в Основных законах ограничения ее законодательной компетенции. Таким образом предлагалась программ полной ревизии только что установленных конституционных основ империи, “требование для Думы учредительной власти”. Не менее радикальной была и сформулированная в думском адресе программа решения крестьянского вопроса – через принудительное отчуждение земель частновладельческих, что в тех условиях означало бы добровольный отказ царизма от поддержки своего основного оплота – дворян-землевладельцев, со всеми вытекающими отсюда последствиями вплоть до дворцовых переворотов и полномасштабной гражданской войны. Начав с неконституционной программы действий, Первая Государственная Дума завершила свою деятельность прямо противозаконным призывом к гражданскому неповиновению, прозвучавшим из Выборга в ответ на вполне законное решение царя о ее роспуске.
Собственно законодательной продукцией первых двух дум стали одобренный Первой Думой и поддержанный Государственным Советом закон об ассигновании средств на помощь голодающим – первый в истории России законодательный акт, принятый через парламентскую процедуру, и около 20 законодательных актов преимущественно технического свойства, принятых второй Думой . Ни по одному принципиальному вопросу, выдвинутому в программе законодательных работ Столыпина, никаких решений Дума принять не смогла.
Иначе пошло дело в Третьей Государственной Думе. Противозаконные ограничительные меры, предпринятые Царем 3 июня, изменили политический состав нижней палаты, радикально уменьшив в ней удельный вес левых революционных элементов. Впервые появилась возможность согласованных действий в законодательной парламента и правительства – предпосылка которая необходима для правильного протекания законодательного процесса в любой стране и в любую эпоху. Результатом стало рассмотрение более двух тысяч законов (2380), причем многие из них представляли собой реальные шаги по модернизации России. В ключевом для России земельном вопросе Дума создала законодательную базу для столыпинских реформ по эмансипации крестьянина частника, облегчению его выхода из общины. Соответствующий указ царя был подписан еще в ноябре 1906 года и согласно 87-ой статье внесен во Вторую Государственную Думу. Но рассмотрен и принят он был только третьей Государственной Думой . Вслед за Думой но без одной статьи, которая форсировала разрушение общины, его принял государственный Совет и он стал законом 14 июля 1910 года. В результате к 1912 году в личные собственники перешли пять с половиной миллионов крестьянских хозяйств. Чуть позже обеими палатами был принят важнейший закон о землеустройстве, определивший порядок выделения крестьянских наделов.