Согласно Конституции, назначение “послов... судей Верховного суда и всех других лиц, назначение которых Конституцией не предусмотрено в ином порядке и должности которых установлены законом” производятся президентом по совету и с согласия сената (ст. II, разд.2). В общей сложности сенат утверждает несколько десятков тысяч кандидатов на должности гражданской и военной администрации. В большинстве своем они утверждаются списком. Что же касается кандидатур на высшие должности в администрации и в Верховном суде, утверждение их происходит отдельно, занимая иногда несколько месяцев. В целом сенат подходит к утверждению назначений на ключевые посты достаточно жестко. Так, например, в 1986 г. из 488 назначений на высшие должности сенат утвердил только 411. 69 кандидатов не были утверждены, 8 сами сняли свои кандидатуры.
Необходимо сказать несколько слов об экстраординарной процедуре назначения президента и вице-президента. По Конституции, они избираются коллегией выборщиков, которые избраны населением. Однако в том случае, если ни один претендент не имеет абсолютного большинства голосов, избрание президента из числа трех кандидатов, набравших наибольшее число голосов, осуществляет палата представителей. В аналогичной ситуации вице-президента из числа двух кандидатов, набравших наибольшее число голосов, избирает сенат.
Контроль за деятельностью правительственного аппарата. Традиционно наиболее действенным средством воздействия была и остается “власть кошелька”. Нередко только угроза сокращения ассигнований вынуждает президента или отдельные звенья исполнительной власти более внимательно прислушиваться к требованиям конгресса и учитывать возможную его реакцию на те или иные их действия.
Столь же испытанным средством остается право постоянных и расследовательских комитетов конгресса проводить расследования деятельности правительственных органов. Достаточно напомнить, что в результате расследования юридического комитета палаты представителей в 1974 г. Р.Никсон был вынужден уйти в отставку с поста президента. Не меньшую известность приобрели расследования деятельности ФБР, ЦРУ, аферы “Иран — контрас”.
До недавнего времени в арсенале конгресса было и такое эффективное средство, как законодательное вето. Посредством его конгресс мог аннулировать либо приостановить действия актов исполнительной власти, принимая как совпадающие резолюции, так и простые резолюции одной из палат. Однако в 1983 г. Верховный суд США признал его применение неконституционным, нуллифицировав положения немногим менее 200 законодательных актов конгресса и лишив последнего действенной формы контроля.
Квазисудебные функции. К квазисудебным функциям конгресса относятся: оценка соответствия членов конгресса установленным Конституцией цензам и суд импичмента. Первое полномочие не имеет большого значения ни для деятельности самого конгресса, ни для определения его фактической роли. Иное дело — импичмент.
Импичмент — особая процедура, заимствованная авторами Конституции из парламентской практики Англии. Суть его сводится к следующему. Субъектами ответственности являются президент, вице-президент, судьи и должностные лица исполнительной власти. Основание привлечения к суду импичмента — “измена, взяточничество или иное тяжкое преступление” (ст. II, разд. 4). Инициатива возбуждения импичмента принадлежит палате представителей, осуществление суда — сенату. Однако импичмент только по названию и определенному сходству с судопроизводством может считаться судом. По сути — это “политический процесс”, цель которого отстранить от должности виновных в совершении преступления или проступков, что, впрочем, в дальнейшем не освобождает их от обычной судебной ответственности. В истории США сенат лишь в 12 случаях выступал в роли суда импичмента. И только в четырех из них был вынесен обвинительный вердикт. Но и преуменьшать его значение не стоит. В 1974 г. только угроза суда импичмента заставила Р.Никсона уйти в отставку.
Межправительственные отношения. Вопрос о формах взаимоотношений между конгрессом и правительствами штатов рассмотрен выше. Здесь же необходимо дополнить его сведениями о том, как осуществляется связь между ними. Эти вопросы Конституцией и законодательством не регламентированы. Однако практикой, в том числе и судебной, утверждены достаточно жесткие правила.
Так, конгресс не имеет права указывать либо давать распоряжения правительствам штатов. Даже послания к штатам о ратификации конституционных поправок не создают юридически обязательного требования по их рассмотрению. В свою очередь, и органы штатов не вправе диктовать свою волю тем депутатам, которые представляют в конгрессе их штаты. Каждый из них имеет лоббистов — своих “ходатаев” при Капитолии. Свои представительства имеют и многие консультативные органы, координирующие усилия штатов, — Совет правительств штатов. Национальная конференция легислатур. Национальная ассоциация губернаторов, Национальная гражданская лига (до 1986 г. — Национальная муниципальная лига) и др.
Принимая законодательство и утверждая ассигнования, конгресс определяет развитие федеративных отношений по вертикали. В то же время он контролирует их и по горизонтали. Отношения между отдельными штатами должны оформляться на договорной основе, а соглашения между штатами — одобряться конгрессом. Без санкции последнего допускается заключение только тех соглашений, которые “не увеличивают политическую власть штатов и не угрожают верховенству правительства Соединенных Штатов”.
Полномочия конгресса в области внешней политики.
Вопросы войны и мира. По Конституции, решение вопроса войны и мира возложено на конгресс. Он наделен правом “объявлять войну, выдавать каперские свидетельства и разрешения на репрессалии и устанавливать правила относительно захватов на суше и море” (ст. 1, разд.8). Право решать вопрос о вступлении в военные действия авторы Конституции безоговорочно отнесли к компетенции конгресса. Без его санкции президент мог ввести войска в военные действия только для отражения внезапного нападения на страну и при чрезвычайном положении. Но к формальному объявлению войны конгресс прибегал только в пяти случаях. В остальных —а их, по оценкам американских специалистов, было более 200 — решение о применении военной силы принималось президентом единолично.
Конституция наделила конгресс широкими контрольными полномочиями, использовав которые, он мог бы ограничить власть президента. В ст. 1, разд. 8 указано: “Конгресс имеет право... набирать и содержать армии; однако, никакие денежные ассигнования для этих целей не должны производиться более чем на двухлетний срок; создавать и содержать флот; издавать правила по управлению и организации сухопутных и морских сил”. Но до войны во Вьетнаме ни один из этих механизмов не применялся. И только после нее конгресс предпринял ряд мер, призванных ограничить власть президента.
Центральное место в совокупности мер, принятых конгрессом, занимает Резолюция о военных полномочиях 1973 г.
В соответствии с ней президент может отдать приказ о начале военных действий “только в случае объявления войны, специального разрешения в форме статута и общенационального чрезвычайного положения, создавшегося в результате нападения на США, их территорию или владения, либо на их вооруженные силы”. Причем прежде чем применить военную силу, президент “в каждом возможном случае” должен консультироваться с конгрессом. Если военные действия начались, президент в течение 48 часов обязан представить конгрессу доклад в письменном виде. Без санкции конгресса военные действия могут продолжаться не более 60 дней. В крайних случаях “для обеспечения быстрого и безопасного вывода” американских вооруженных сил этот срок может быть продлен еще на 30 дней. Однако, если конгресс примет совпадающую или совместную резолюцию, в которой содержится требование прекратить военные действия, президент обязан подчиниться до истечения как первого, так и второго срока.
Резолюция 1973 г. несколько ограничивает власть президента. Но преувеличивать ее значение не следует. Предварительные консультации президента с конгрессом практически не проводятся. Во время бомбардировок Ливии 1986 г. “консультации” начались в то время, когда самолеты уже заходили “на цель”. Доклады президентов конгрессу носили сугубо формальный характер. В ряде случаев были нарушены требования об условиях применения вооруженных сил США: в 1980 г. в Иране при попытке освободить американских заложников, в 1983 г. — в ходе интервенции на Гренаду, в 1988 г. в военных акциях в Персидском заливе, в декабре 1989 г. — в Панаме.
Заключение международных договоров. Договоры заключаются под непосредственным контролем президента и передаются на одобрение сената. Сам процесс ратификации договоров состоит из двух самостоятельных стадий: на первой — сенат утверждает договоры (дает совет и согласие) большинством в две трети голосов присутствующих сенаторов; на второй — президент определяет по своему усмотрению, следует ли ему воспользоваться полученным согласием и ратифицировать договор. Позиции сената весомы. Недаром В.Вильсон как-то сказал: “Президент, представляющий сенату на утверждение договор, выступает в роли слуги, который обращается к своему хозяину с просьбой дать ему совет”. С именем В.Вильсона связано и самое крупное поражение, которое когда-либо терпел президент. Сенаторы отклонили Версальский договор 1919 г., предусматривавший участие США в Лиге наций. Нередко при определении характера договорных обязательств исполнительная власть вынуждена учитывать возможную оппозицию в сенате.