П. А. Зайончковский в своих работах последовательно проводит мысль о том, что институт мировых посредников, его чрезвычайно широкие полномочия «говорит об отсутствии какого бы то ни было крестьянского самоуправления и о полной зависимости «выборных» крестьянских учреждений от местного дворянства[42]. В пользу этой точки зрения он приводит следующие факты: мировые посредники утверждали избрание волостных старшин и других представителей сельской выборной администрации. Они имели право отрешать от должности сельских старост и временно отстранять волостных старшин. По требованию мирового посредника должен был созываться сельский сход, без его санкции не мог быть созван волостной сход. посредники частично наследовали вотчинную власть помещика, получая право наложения штрафа, заключения под арест и наказания розгой. «Таким образом, реализация «Положений 17 февраля» передавалась целиком в руки дворянства. Крестьянское общественное управление, создавшееся по «Общему положению», носило явно выраженный полицейско-фискальный характер, находясь в полной зависимости как от мирового посредника, так и от местной уездной администрации. Крестьяне в правовом отношении продолжали оставаться в зависимости от власти дворянства, осуществлявшейся в лице мирового посредника»[43]. С данной оценкой деятельности мировых посредников и крестьянского «самоуправления» можно согласиться. Однако нельзя забывать, что на первом этапе (1861-1863 гг.) перед мировыми посредниками стояли объективные задачи юридического оформления новых отношений помещиков и крестьян в виде уставных грамот. Второй период их службы, 1864-1874 гг., главными задачами имел развёртывание выкупных операций и наблюдение за исправным выполнением крестьянами условий уставных грамот и выкупных сделок, т. е. имел, преимущественно, охранительный характер[44].
Либеральная общественность на первых порах с восторгом отнеслась к созданию нового института. Однако вскоре стало ясно, что он превращает крестьянское самоуправление в фикцию. Даже А. А. Корнилов, с восторгом принимавший либеральные реформы 60-х годов, характеризуя результаты деятельности мировых посредников, писал: «В конце концов, выбранные сельским самоуправлением, оказались в положении низших агентов уездной полиции; будучи избранниками сельских обществ и волостей, ответственность они несли не перед своими избирателями, а перед «начальством», в распоряжении которого находились. Это обстоятельство подрывало принцип самоуправления в корне, и при таких условиях, конечно, невозможно было признать эти крестьянские волости и общества действительно самоуправляющимися единицами»[45].
А. Васильчиков, современник крестьянской реформы, писал: «местное самоуправление в известных размерах допускается во всех государственных организациях, и при самых централизованных формах правления местным жителям предоставляется всё-таки весьма обширный и многосложный круг действий, преимущественно по тем предметам ведомства, которые могли бы обременить центральную администрацию чрезмерными расходами и заботами управления»[46]. В крепостной России ни о каком местном самоуправлении не могло быть речи, так как все вопросы (социальные, правовые, общекультурные) находились в ведении помещика. «Центральная власть спокойно полагалась на его полицмейстерство, на котором держался весь полицейский строй дореформенной России»[47]. После отмены крепостного права явилось пустое место. Его можно было заполнить или проведением сверху донизу бюрократического начала, что было, конечно, совершенно немыслимо просто уже потому, что у бюрократии не хватило бы на это наличных сил, или введением самоуправления на местах. И поэтому, естественно, совокупность всех создавшихся с отменой крепостного права условий необходимо требовала проведения в том или ином виде системы местного самоуправления[48].
Однако члены Редакционных комиссий боялись связать крестьянские общины и волости с будущим земским самоуправлением, которое уже тогда предполагалось учредить в уездах после отмены крепостного права. С этим связано и то, что органы волостного управления были организованы по сословному принципу[49]. как пишет А. А. Корнилов, «опасаясь помещичьей ферулы над крестьянами, редакционные комиссии не хотели сделать волость единицей всесословной и вместе с тем независимой от уездных административных властей»[50]. Правительство пошло по пути бюрократизации местного самоуправления, что, по сути, означало его ликвидацию.
Политика правительства в отношении сельского и волостного самоуправления является лучшим свидетельством того, что оно усматривало непосредственную взаимосвязь между крестьянским самоуправлением и земскими законосовещательными органами. Сама логика социально-политического развития ставила на повестку дня вопрос о создании всесословного представительного учреждения. А. А. Корнилов писал: «раз крепостное право было отменено, явилась возможность говорить о самоуправлении всесословном»[51]. В заключении хотелось бы привести очень интересное рассуждение А. Васильчикова о соотношении народного представительства и местного самоуправления.
«Справедливо и верно, - пишет он, - что самоуправление при постепенном и благоразумном развитии ведёт неминуемо к народному представительству; и как ручьи, следу естественному склону, сливаются в реки и моря, так отдельные местные учреждения, следуя естественному ходу событий, стекаются в общие представительные собрания»[52]. Закономерно, что народы, пользующиеся самостоятельными правами во внутреннем управлении, очень легко достигают и политических прав; «сила вещей и ход событий, указывая всем и каждому на необходимость соглашения, приводят их к желаемой цели – к той форме правления, которая соглашает отдельные местные потребности с пользами всего государства, т. е. к народному представительству»[53].
Однако из всего этого отнюдь не следует, что местное самоуправление не может успешно функционировать там, где всесословное представительное учреждение отсутствует. Народное представительство ни в коей мере не заменяет местное самоуправление[54]. Развитая система местного самоуправления выступает в качестве необходимого условия народного представительства. Народное представительство вообще не может функционировать без помощи местных учреждений. Мы можем сказать, что правительство верно уловило тенденцию эволюции местного самоуправления. Отвергнув институт народного представительства, оно отвергло и крестьянское самоуправление.
Проблема формирования органов местного самоуправления могла возникнуть лишь после отмены крепостного права. И она возникла. Редакционными комиссиями был разработан проект формирования сельских и волостных органов «общественного» управления. Их учреждение было обусловлено объективными задачами, стоящими перед правительством. Устроители реформы установили необходимость введения нового института мировых посредников, который был призван регламентировать отношения между крестьянами, вышедшими из крепостной зависимости и помещиками. Основное противоречие заключалось в том, что посредниками между крестьянами и помещиками стали сами помещики… К тому же в руки мировых посредников фактически переходила значительная часть полномочий, которыми прежде обладали помещики. Всё это не могло не разрушать самих основ сельского самоуправления.
Причина этого нам видится в нежелании самодержавия поступиться своей «монополией» на законодательную власть. Правительство увидело серьёзную угрозу в попытках сформировать крестьянское самоуправление на основе принципа всесословности и стремилось всеми силами не допустить крестьянской общины и волости с земским самоуправлением. Именно это заставило власть подчинить крестьянские общества бюрократическому произволу, а выборных лиц превратить в чиновником, подведомственных уездной администрации.
Источники
1. Астырев Н. М. о деятельности сельских должностных лиц // Фёдоров В. А. Падение крепостного права в России. Документы и материалы. Вып. III. Реализация «Положений 19 февраля 1961 года». М., 1968.
2. Витте С. Ю. Воспоминания. Т. 2. М., 1960.
3. Документы по истории крестьянской общины. 1861-1880. М., 1988.
4. «Положение 19 февраля 1961 года» // Фёдоров В. А. Падение крепостного права в России. Документы и материалы. Вып. II. «Положение 19 февраля 1961 года» и русское общество. Л., 1967.
5. Семёнов-Тянь-Шанский П. П. Эпоха освобождения крестьян в России (1857-1861) в воспоминаниях бывшего члена-эксперта и заведующего делами Редакционных комиссий, т. III. Пгр., 1915.
Литература
1. Васильчиков А. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1872.
2. Дружинин Н. М. Русская деревня на переломе. 1861-1880 гг. М.
3. Зайончковский П. А. Отмена крепостного права в России. М., 1968.
4. Зайончковский П. А. Проведение в жизнь крестьянской реформы 1861 г. М., 1958.
5. Захарова Л. Т. Самодержавие и отмена крепостного права в России. 1856-1861. М., 1984.