В инструкции утверждался статус Горного совета, как института, где определялся годовой объем добычи руды, выплавки металла и других работ. Исходя из предложений администрации заводов и рудников, на Горном совете утверждалось положение, которое одновременно являлось и уведомлением Берг-коллегии о планируемом объеме выпускаемой продукции, о примерном потоке налоговых поступлений с партикулярных заводов и необходимом финансировании на следующий год.
В конце инструкции стояли подписи двадцати двух человек (граф Александр Воронцов, граф Петр Завадовский, князь Николай Юсупов, граф Николай Румянцев, Петр Свистунов, князь Алексей Куракин, граф Алексей Васильев, барон Федор Колокольцов, Дмитрий Трощинский, Петр Новосильцов, Александр Алябьев, Игнатий Тейльс, граф Апполос Мусин-Пушкин, Гавриил Качка, Соймонов, Иван Герман, Петр Ильман, Андрей Дерябин, Андрей Карнеев, Яков Качка, Иван Эллерс, Петр Медер)[11].
Таким образом, подчеркивает Тулисов[12], положения инструкции регламентировали деятельность Главного начальника и учреждений, находящихся в его подчинении. Характерной особенностью этого документа является сочетание подробных наставлений по принципиальным вопросам, касающимся структурного построения Уральского горного управления, и наделение Главного начальника широкими полномочиями в сфере производства и кадровой политики. Усиление власти Главного начальника соответствовало укреплению единоначальных и ослаблению коллегиальных форм управления. Именно эта тенденция и закреплялась положениями инструкции Главному начальнику.
В первой четверти XYIII в. Была осуществлена общая теоретическая подготовка к проведению реформы центрального административного аппарата России в 1718-20 г.г.[13] Опубликованная 10 декабря 1719 г. Берг привилегия[14] являлась плодом большой творческой работы и коренной переделки проектов с целью их приспособления к русским условиям и стала важнейшей вехой в истории горного законодательства России.
Горный манифест перечислял ряд конкретных мероприятий, которые должны были помочь промышленникам реализовать полученные привилегии. К ним относилось учреждение Берг-коллегии и запрещение представителям местной администрации вмешиваться в рудокопные дела. Осуществление намеченной Берг привилегией промышленной программы возлагалось на «особливой Берг-коллегиум», находившийся в Санкт-Петербурге, и определенных от него берг-офицеров в Москве, Сибири и Казани. Берг-коллегия, как учреждение, курировавшее отрасли, пользовавшиеся особым попечительством Петра I, осуществляла заботу об обеспечении предприятий и рудников рабочей силой путем приписки к ним государственных крестьян,[15] а также должна была «ведать рудокопными заводами и прочими ремеслами».[16]
В августе 1719 г. Берг- и Мануфактур-коллегии обнародовали перечень ремесленников, которым надлежало зарегистрироваться в коллегии. Основные обязанности Берг-коллегии были изложены в Берг привилегии. Определяющим признаком подведомственности предприятий и предпринимателей являлась разработка полезных ископаемых: металлов и руд.[17]
Однако, долгое время государство плелось в хвосте блестящих успехов Никиты и Акинфия Демидовых. Казенные железоделательные заводы Алапаевский, Уктусский и Каменский работали плохо. В 1722 г. власти даже хотели сдать последний в аренду частным лицам - вот до какой степени он был в упадке. Чтобы разобраться с ситуацией на казенных предприятиях, Петр I в 1720 г. отправил на Урал капитана артиллерии Василия Татищева, историка и будущего преемника Кирилова в Башкирии. Но Татищев только поссорился с Демидовыми. Впрочем, основной задачей его миссии была организация выплавки меди на казенных землях, однако Татищев ограничился разработкой достаточно сложного, но так и нереализованного проекта передачи в аренду частной компании залежей меди у границ с Башкирией.
В истории первых уральских домниц значительное место занимает личность голландца де Геннина, соратника Петра I, организатора государственной промышленности России. В течение 12 лет, с 1722 года, он возглавлял горную промышленность Урала и Сибири, реконструируя старые и возводя новые заводы. Опытный исполнитель воли Петра I, В.И. де Геннин за один сезон построил Екатеринбургский завод, ставший одним из крупнейших в Европе. Переехав на Урал из Олонецкой губернии, где он был управляющим заводов, Геннин вывез оттуда множество мастеров «для строения заводов на время». Труды Геннина (переписка, дневники, «Описание уральских и сибирских заводов») стали по-настоящему «первым руководством по горному металлургическому производству, написанным на русском языке и применительно к опыту русской промышленности» («Описание...») А сохранившиеся производственные сметы Геннина только по Екатеринбургскому заводу свидетельствуют о нем как о выдающемся организаторе - чистая прибыль по отношению к начальным затратам капитала составляла 200 процентов! Не случайно современники называли его «не только творцом оных (заводов), но и законодателем».
Хозяином крестьян, приписанных к казенным заводам было государство. Вместо того, чтобы обрабатывать «государеву землю» или землю, сданную в аренду, многие крепостные превращались в рабочих.
До массового перехода предприятий в руки партикулярных лиц численность приписных крестьян на казенных заводах значительно превосходила число крестьян на частных заводах. Геннин приводит такие цифры:
Екатеринбургские заводы - 4774 души;
Сысертский завод - 3510 душ;
Каменский завод - 7051 душа;
Алапаевский завод - 5112 душ;
Лялинский завод - 412 душ;
Пыскорский завод - 4070 душ;
Ягошихинский завод - 735 душ[18].
К середине XVIII века Средний Урал стал крупнейшим металлургическим центром страны. На его долю приходилось 67% выплавки чугуна в России, а Никита Демидов стал единоличным поставщиком железа в Адмиралтейство. Качество уральского железа высоко ценилось во всем мире. В середине XVIII века были построены еще 24 завода, которые еще более упрочили статус Урала как опорного края державы. Развивалась медеплавильная промышленность, началась добыча золота (в 1753 г. был построен Березовский золотопромышленный завод; в 1763 - Пышминский золотопромывальный завод).
Схема управления горнозаводской промышленностью Урала представлена в Приложении 1.
В 1736 г. В управлении горнозаводской промышленностью произошли существенные преобразования. Государственная Берг-коллегия была упразднена, а управление «горною частию» было передано в руки Генерал Берг-директориума, который учреждался на правах коллегии, не был подотчетен Сенату и зависел непосредственно от императора.[19] Во главе его встал президент, генерал Берг-директор Шемберг,[20] вызванный фаворитом императрицы Бироном из Германии. При нем коллегиальное управление сменилось единоначалием, а фактически полным и безграничным самовластием генерал Берг-директора. При таких обстоятельствах стали возможными злоупотребления Шемберга,[21] что отразилось и на положении дел в горнозаводской промышленности Урала.
Генерал Берг-директориум начал свою деятельность в августе 1736 г. Его функции были сформулированы в Берг регламенте, опубликованном 3 марта 1739 г. Здесь свое дальнейшее развитие получила Берг привилегия 1719 г., крупным промышленникам были дарованы новые уступки. Было обещано «охочим людям отводить места ... сколько к которому заводу за потребно принять будет и сверх определенного ... Берг привилегией расстояния...»,[22] а также ликвидировалось преимущественное право вотчинника на разработку полезных ископаемых на своей земле.
Берг Регламент закрепил первенство за промышленником и рудоискателем, которым гарантировалась неприкосновенность вложенных в промышленность капиталов, и по нему должны были регулироваться взаимоотношения между промышленниками и правительством. Преимущество отдавалось развитию частной промышленности, и начиная с 1739 г. казенные заводы стали передаваться в партикулярное владение, что продолжалось вплоть до 1781 г. При составлении и воплощении в жизнь Берг регламента ярко проявилось влияние немецкого засилья и «бироновщины».
Карьера Шёмберга завершилась после смерти императрицы Анны и вступления на престол Елизаветы Петровны. 7 апреля 1742 г. генерал-берг-директориум упразднили, а 25 июня 1742 г. Гороблагодатские заводы вернулись в казну[23].
Елизавета Петровна, взойдя на престол, объявила, что будет действовать по примеру своего отца - Петра Великого, и 7 апреля 1742 г. вышел сенатский указ об упразднении Генерал Берг - директориума и восстановлении Государственной Берг -коллегии, [24] причем действовала она уже отдельно от Мануфактур-коллегии.
Несмотря на крах авантюры саксонского камергера, правительство продолжало считать, что передача партикулярным лицам казенных заводов стимулирует промышленность Урала. Сенатский указ о заводах Берг-компании оговаривал, что они будут управляться казной до тех пор, «пока в содержание охочим к тому, надежным людям, с приращением казенной прибыли, отданы будут»[25]. Но пройдет еще много лет, прежде чем произойдет возврат к временам Шёмберга. Когда-то среди партикулярных людей фигурировали два брата фаворита Анны, Бирона; теперь их место занял Петр Шувалов (брат фаворита Елизаветы), получивший привилегию на все те же Гороблагодатские заводы. Но, в отличие от Биронов, Петр Шувалов был выдающимся государственным деятелем. Будучи сенатором, он фактически являлся министром финансов и экономики, и, кроме того, вел собственную широкую финансовую деятельность.