Земли, передававшиеся коллективам работников и пенсионеров сельскохозяйственных организаций, работников социальной сферы, расположенной на территории хозяйства, поступали в общую собственность. Каждый член трудового коллектива получал земельную долю в праве общей собственности на земельный массив. Доли были равными для всех. Приватизация земель не сопровождалась их дроблением, выделение отдельных участков в счет долей происходило сравнительно редко. Сотни граждан стали собственниками огромных массивов в тысячи гектаров (средний размер колхоза и совхоза, в котором была проведена приватизация земли, превышал шесть тысяч гектаров, а среднее число работников в одном хозяйстве составляло около 300 человек).
Приватизация сельскохозяйственной земли была социально ориентированной, она предоставляла равные права большой части сельского населения. Однако было ясно, что обрабатывать участок самостоятельно смогут далеко не все, — к моменту передачи земли в общую собственность около 50 процентов собственников земельных долей составляли пенсионеры. Но благодаря разрешению сделок открывалась возможность перераспределения земельных долей, которые переходили от собственников к новым собственникам и пользователям. Как следствие, один собственник или пользователь мог сосредоточить в своих руках сколь угодно много земельных долей, выделив их в единый земельный массив. Этот путь (наделение долями, а не участками) существенно сокращал издержки по проведению землеустройства, способствовал формированию крупных земельных массивов, учтенных как отдельные участки недвижимости без дробления.
Таким образом, особый подход к приватизации земель, находящихся в пользовании бывших колхозов и совхозов, предопределил возникновение рынка не только участков земли, но и земельных долей — долей в праве общей собственности на один земельный массив. В ходе приватизации 11,9 миллиона граждан в счет земельных долей получили 117,6 миллиона гектаров из 209,8 миллиона гектаров сельскохозяйственных угодий, которые находились в пользовании сельхозорганизаций накануне реформы [59, 13].
Значительная часть земли в первые годы реформы передавалась гражданам в пожизненное наследуемое владение и, так же как сельскохозяйственным организациям, в постоянное (бессрочное) пользование. После введения в действие нового Земельного кодекса РФ граждане могут получить такие земли в собственность бесплатно, а организации могут выкупить или арендовать их.
Ограничения размеров участков, передаваемых в собственность бесплатно Земельные участки передавались в собственность бесплатно и за плату. Бесплатно передавались участки:
в общую собственность коллектива — исходя из нормы бесплатной передачи земли на эти цели и количества членов коллектива. Норма устанавливалась решением властей каждого района. В среднем по стране размер доли составил 7–10 гектаров. Если в пользовании организации до приватизации земли было больше земли, чем приходилось по расчету, то излишки передавались в районный фонд перераспределения земель; если меньше — то доля устанавливалась исходя из наличия земель;
крестьянским (фермерским) хозяйствам — в пределах норм передачи земли в собственность для КФХ. В одних областях норма устанавливалась в расчете на хозяйство, в других — в расчете на члена крестьянского хозяйства. В средней полосе России эта норма составляла обычно 30–50 гектаров. Норма устанавливалась решением областных властей и была единой на территории всей области. Кроме того, КФХ могли получить землю в пожизненное наследуемое владение. При этом площадь не ограничивалась. Фактически эти два способа — предоставление в собственность и владение — мало чем отличались: собственник не мог распоряжаться своей землей из-за моратория на продажу, а владелец мог только пользоваться землей, но не имел права ею распоряжаться;
личным подсобным хозяйствам — в пределах норм, установленных муниципальными администрациями в расчете на одно ЛПХ. Обычно — до половины гектара в пределах населенного пункта и одного гектара — за пределами села, в поле. Позднее Указом Президента РФ (1996) было разрешено увеличить размер ЛПХ до размера земельной доли, если кто-либо из членов ЛПХ ее имел;
для индивидуального жилищного строительства, садоводства— в пределах нормы, установленной решением областных властей. Обычно она составляла 0,1 гектара для жилищного строительства и 0,06–0,08 гектара для садовых участков.
Как видим, предельные размеры участков, которые передавались гражданам для ЛПХ, садоводства, огородничества, жилищного строительства, обычно не отличались от нормативов, в соответствии с которыми происходило наделение в дореформенный период. Участки сверх этих размеров могли быть переданы в аренду или выкуплены пользователем. Однако эта логика бесплатного наделения землей была нарушена введением нового Земельного кодекса РФ. В соответствии с ним все граждане, которым ранее земля была передана в постоянное (бессрочное) пользование или пожизненное наследуемое владение, могут получить землю в собственность бесплатно. Это означает, что в начале земельной реформы одни фермеры получали в собственность бесплатно, как правило, не более 50 гектаров, другие же, получившие не одну тысячу гектаров в пожизненное наследуемое владение, теперь могут стать их собственниками. На стадии обсуждения проекта Земельного кодекса рассматривались предложения о передаче земли бесплатно в пределах норм, а сверх того — за плату или в аренду. Однако в принятом Земельном кодексе таких ограничений нет[60, 55].
Бесплатная приватизация земель сельскохозяйственного назначения обеспечила наделение сельскохозяйственными угодьями только граждан. Организации, созданные на базе бывших колхозов и совхозов, оказались без земли. Они должны были сформировать земельные ресурсы заново, привлекая участки и земельные доли, находящиеся в собственности граждан и государства.
В ходе приватизации земли существенно сократилась доля государственной собственности. Введение нового Земельного кодекса РФ ускорило этот процесс: по-прежнему уменьшается площадь земли, находящейся в собственности государства (федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципалитетов) и юридических лиц, увеличивается площадь земли, находящейся в собственности граждан.
Доля государственных земель сельскохозяйственного назначения остается большой. Это и понятно: основным объектом приватизации были сельскохозяйственные угодья, именно их приватизация была детально регламентирована. Между тем они составляют только 47 % земель сельскохозяйственного назначения. Все остальные земли сельскохозяйственного назначения также могли быть приватизированы (бесплатно или за плату), однако на практике потенциальные собственники не смогли воспользоваться этой возможностью, не был создан работающий механизм приватизации. Кроме того, 12 % земель сельскохозяйственного назначения находятся в восьми автономных республиках, где приватизация земли не была разрешена республиканским законодательством [61, 117].
Отношение администрации к частной собственности на землю, купле-продаже земли было и остается чрезвычайно важным фактором, влияющим на переход собственности не только от государства к гражданам и организациям, но и от граждан к юридическим лицам, а также на характер отношений между гражданами (основными собственниками сельскохозяйственных угодий) и сельскохозяйственными организациями. Там, где администрация активно занималась аграрной реформой, эти отношения строятся на основе договоров. Например, в Орловской, Нижегородской, Ростовской областях практически вся земля, находящаяся в собственности граждан, используется сельскохозяйственными организациями на основе договоров аренды. В то же время в Московской, Ленинградской областях отношения между собственниками и сельскохозяйственными организациями практически не урегулированы, земля используется последними без всякого оформления.
Число сделок с землей всех категорий постоянно увеличивается и в 2002 году составило 5,7 миллиона (т. е. возросло с 1999 года на 22 процента). В ежегодный оборот земель сельскохозяйственного назначения, по оценке автора, пока вовлечено не более пяти процентов земель. Однако сейчас ситуация начинает меняться: земля от сельскохозяйственных организаций все-таки постепенно переходит к другим пользователям — в крестьянские (фермерские) и личные подсобные хозяйства. В последний год, когда закончились все дискуссии о возможности продажи земли, увеличился вывод земель из сельскохозяйственного производства [63, 102].
Нормативную базу развития земельного оборота в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации составляют следующие законодательные и иные правовые акты.
Конституционной основой земельного оборота являются ст.9 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., провозглашающая право частной собственности на землю и ст.36 в соответствии с которой владение, пользование и распоряжение землей осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц [57, 225].
Гражданский кодекс РФ также предусматривает оборот земель, мера допущения которого допускается законом о земле. В настоящее время на федеральном уровне отсутствуют законы, четко определяющие порядок функционирования гражданского земельного оборота (земельного рынка). Однако в действующих в настоящее время подзаконных актах содержится ряд норм, как устанавливающих виды сделок с земельными участками и с земельными долями, а также правила в соответствии с которыми такие сделки совершаются.