В очередной раз государство пытается реформировать сельское хозяйство. Вводятся новые правила игры под названием приоритетный национальный проект «Развитие АПК».
Каковы формальные правила, предлагаемые аграриям в рамках национального проекта? В чем их новизна? На какие отрасли сельского хозяйства непосредственно нацелен национальный проект? И как реально идет его реализация, учитывая, что никогда и нигде экономика не является послушным воплощением нормативно-правового дизайна, являя сложный диалоговый гибрид формальных и неформальных институтов? Ответам на эти вопросы посвящена наша статья.
ПНП «Развитие АПК»: общая идея и ее конкретизация в ходе экспертной дискуссии
Приоритетный национальный проект «Развитие АПК» явился одним из четырех проектов, рассчитанных на 2006-2007 гг. (Помимо аграрно-промышленного комплекса, областью государственной заботы объявлялись образование, здравоохранение и жилищное строительство.) Кроме собственно экономического смысла, который связывался с подъемом аграрного производства, проект имел явную политическую составляющую. Приближающиеся выборы в Государственную Думу и смена Президента диктовали тактику «подтягивания тылов», то есть относительного улучшения в самых неблагоприятных сферах, непосредственно связанных со значительной частью электората1. В этом ряду сельское хозяйство играло особую роль.
Общий развал в сельском хозяйстве страны в 1990-е годы оказался ошеломляющим. Масштаб спада сельскохозяйственного производства был таков, что уровень 1990 г. удалось догнать и превзойти только в 2004 г. Что такое сельское хозяйство сегодня? Это отрасль, в которой износ производственных фондов составляет более 80%; при этом выбытие из строя основных фондов в 1,5-2 раза превышает ввод новых мощностей. Доля инвестиций в основной капитал сельского хозяйства составляет лишь 4% от общего объема инвестиций в экономику. За чертой бедности находится 56% сельского населения, а средняя месячная заработная плата составляет 43% от общероссийского уровня2. Более трети сельскохозяйственных организаций в РФ являются убыточными. Растет диспаритет цен на производимую и потребляемую в агросекторе продукцию: в 2000 г. крестьянин для покупки 1 тонны дизельного топлива должен был продать 3,1 тонну зерна, а в 2005 г. - уже 5,6 тонны3. Как результат, страна завозит из-за границы треть необходимого продовольствия.
На этом фоне никто не спорил, что назрела необходимость действенных мер. Но что может стать действенными мерами? И на какие позитивные изменения может претендовать национальный проект, не рискуя сорваться в пропасть невыполнимых задач и несбывшихся надежд? Однозначная поддержка идеи подъема сельского хозяйства соседствовала с ожесточенными спорами по поводу конкретных направлений и мер национального проекта. Впрочем, все споры проходили в условиях явного цейтнота, ведь ПНП «Развитие АПК» - самый последний из проектов, инициированных высшей властью. Решение включить сельское хозяйство в число приоритетных национальных проектов 2006-2007 гг. Президент РФ В.В. Путин впервые озвучил лишь 5 сентября 2005 г. Отказ отраслевого руководства со ссылкой на неготовность означал игнорирование редкой исторической возможности, ведь «впервые в новейшей истории России сельское хозяйство было отнесено к числу приоритетов социально-экономической политики»4.
Экспертная дискуссия, предшествующая принятию ПНП «Развитие АПК», развернулась вокруг трех вопросов:
•Кредиты или дотации должны стать ключевой финансовой схемой национального проекта?
•На какую отрасль нужно направить ресурсы проекта?
•Стоит ли поддерживать малые формы хозяйствования или сделать ставку на крупных игроков АПК?
В ПНП «Развитие АПК» безоговорочно победила кредитная линия. Меры по прямому дотированию сельского хозяйства (насколько это возможно в рамках подготовки к вступлению в ВТО) продолжают обсуждаться, но в рамках национального проекта им не нашлось места. Национальный проект впервые в российской практике не предусматривает прямых государственных инвестиций в сферу АПК. Именно это обстоятельство трактуется оппонентами как свидетельство ущербности, неполноценности проекта5. Тем более что отечественный рынок продовольствия теснится не просто импортной, но импортной субсидируемой продукцией.
Напомним, что переход на кредитование и отказ от прямого финансирования сельского хозяйства начался еще в 1990-е годы. Тогда же в федеральном бюджете был создан так называемый фонд льготного кредитования, из которого сельхозпроизводители получали кредиты. Оператором был частный банк СБС-Агро, который получал многомиллионные транши из госбюджета и раздавал их в качестве кредитов. Крестьяне кредитовались в частном банке, но знали, что это деньги госбюджетные. Соответственно знали, что банк не будет бороться за их возврат. В результате возвращали менее половины таких кредитов. Фонд льготного кредитования отменили в начале 2000-х годов. Тогда же ввели новую схему: кредит берется в любом банке, а государство компенсирует часть процентной ставки. Ежегодно в постановлении Правительства определялись направления субсидированного кредитования, и они были довольно широкие (включая пополнение оборотных средств). Достоинства схемы субсидированного кредитования (когда кредиты выдают частные банки из собственных средств) по сравнению с фондом льготного кредитования (когда кредиты выдаются из средств федерального бюджета) состоят, во-первых, в возможностях увеличения объема льготного кредитования (поскольку госбюджет обеспечивает уже не «тело» кредита, а только субсидии) и, во-вторых, в повышении возвратности кредитов (поскольку выдавая собственные деньги, банки ужесточили условия выдачи кредитов и контроль за их использованием). В этом смысле ПНП «Развитие АПК» не открыл ничего нового. Механизм кредитования с субсидированием процентной ставки существует уже много лет. Принципиально новыми моментами явились распространение этой кредитной схемы на личные подсобные хозяйства (ЛПХ) и кооперативы, а также узкая целевая направленность кредитования, специально выделенный спектр кредитуемой деятельности. И конечно, мощный пиар, сопровождающий ПНП «Развитие АПК». Поэтому и привлечение аграриев к этому кредитованию резко возросло.
Верность кредитной идеологии вызывает критику сторонников прямых дотаций. Подливает масла в огонь и сравнение с другими национальными проектами. Дело в том, что проекты в области образования и здравоохранения можно редуцировать к слову «раздача». Их нервом стали безвозмездно раздаваемые ресурсы, позволяющие повысить заработную плату педагогам и медикам". В дополнение к этому на конкурсной основе крупные гранты на развитие получили отраслевые лидеры (при условии их долевого софинансирования). При этом не было и речи, чтобы со временем эти организации вернули вложенные в их развитие средства. То есть проекты в области образования и здравоохранения сводятся к раздаче дополнительных средств развития, что кардинально не меняет формальные правила развития этих отраслей.
ПНП «Развитие АПК» имеет принципиальное отличие. Ни тотального повышения зарплат, ни введения дотаций на продукцию сельского хозяйства проект не предполагает. Финансовая составляющая проекта сводится к частичному погашению процентной ставки за кредит, взятый аграриями на обозначенные в проекте цели, а также к долевому погашению стоимости жилья молодым специалистам на селе7. То есть ни кредит, ни жилье аграрии не получают безвозмездно. Цель проекта - стимулирование экономически активных участников АПК «дешевыми» кредитами, процентная ставка за которые подлежит субсидированию из федерального и регионального бюджетов. Споры шли вокруг того, какие направления развития сельского хозяйства нуждаются в первоочередной поддержке, и кто должен получить институциональные преимущества развития.
Что же касается отраслевого фокуса проекта, то острота борьбы усугублялась пониманием того, что выбор отраслевых приоритетов в значительной степени связан с вопросом о поддерживаемых в рамках проекта организационно-правовых формах, - слишком неравномерно их участие в производстве различных продуктов. Основными вариантами стали:
- сделать упор на развитие зерноводства как высоко-индустриализированного и ориентированного на экспорт производства, позволяющего за счет получаемой валютной выручки решать модернизационные и социальные проблемы аграрного сектора. Согласно этой логике, ставку надо сделать на сильнейший и успешный сектор сельского хозяйства. Эту точку зрения активно отстаивал Зерновой союз - сильный игрок на поле лоббизма, состоящий, кстати, преимущественно не из производителей, а из зер-нотрейдеров. В этом случае основными участниками национального проекта становятся крупные сельхозпроизводители, производящие в 2004 г. 81,2% зерна (фермерские хозяйства - только 17,4%, а ЛПХ - 1,4%)8;
- приоритетным должно стать животноводство. В противовес зерноводческому лобби, акцентирующему успешность отрасли, защита животноводства строилась на противоположном посыле. Экономические доводы сводились к картине разорения животноводства в постсоветский период. Напомним, что в животноводстве мы производим половину продукции от уровня 1990 г., то есть прочно сидим на «мясной игле», закупая мясо за рубежом. Среднедушевое потребление мяса по сравнению с 1990 г. сократилось на 30% (с 75 до 55 кг), молока - на 40% (с 385 до 235 кг), тогда как в США и Евросоюзе душевое потребление мяса составляет 117 и 78 кг соответственно9. (Кстати, падение животноводства отчасти девальвирует успехи зерноводства. Избыток зерна - результат сокращения кормовой базы10.) Но аргументы в пользу животноводства этим не исчерпывались. Животноводство, проигрывающее с точки зрения экономической целесообразности, явно выигрывает по социальным критериям. Речь идет о высокой трудоемкости животноводства, требующей создания и поддержания значительного количества рабочих мест. Кроме того, в пользу животноводства говорит его более равномерное распространение по территории страны, меньшие сезонные колебания трудового цикла. Животноводство допускает разброс формата от ЛПХ до крупных коллективных хозяйств, что препятствует вытеснению малых форм хозяйствования на селе. Так, по состоянию на 2004 г., сельскохозяйственные организации производили 44,7% мяса скота и птицы, фермеры - 2,2%, ЛПХ - 53,1%". Та же картина наблюдалась в 2005 г.: при общем производстве скота и птицы на убой (в живом весе) 7580,3 тыс. тонн доля сельскохозяйственных предприятий составила 45,8%, ЛПХ - 52,7, крестьянских (фермерских) хозяйств (КФХ) - 2,5%12.