Как уже отмечалось, именно международные нормативные и ненормативные правовые акты ЮНЕСКО концептуально-методологические дают право и основание разрабатывать и развивать систему сохранения и охраны культурных ценностей и в рамках международного экологического законодательства.
Осевым системообразующим научно-концептуальным базисом и практическим фактором в этой системе следует назвать Конвенцию об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г.[50]
В 2002 году в России приняты новые отраслевые федеральные законы: “Об охране окружающей среды” №7-ФЗ от 10 января 2002 г. и “Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации” №73-ФЗ от 25 июня 2002 г.
Оба закона устанавливают базисные концептуально-правовые основы систем охраны природы и охраны недвижимых, по преимуществу, памятников истории и культуры на ближайший обозримый период.
Первый, заменил Закон РСФСР от 19 декабря 1991 года N 2060-1 (ред. от 02.06.93) "Об охране окружающей природной среды", второй – Закон РСФСР от 15 декабря 1978 “Об охране и использовании памятников истории и культуры” (в ред. Указа Президиума ВС РФ от 18.01.85)[51].
Оба закона знаменуют собой новый этап в развитии соответствующих систем российского законодательства и, в свою очередь, национальных систем охраны природных объектов и ресурсов, а также антропогенных ценностей и культурных ресурсов - недвижимых культурных объектов, составляющих наследие (достояние) народов России.
Если о последнем законе №73 – ФЗ в концептуально-стратегическом смысле нами сказано больше, чем предостаточно, то эволюция экологического законодательства с точки зрения интересов охраны и сохранения культурных ценностей в России представляет не только большой научно-концептуальный интерес, но и огромное практическое прикладное значение.
Начнем мы наш анализ с анализа базового термина “окружающая среда”, который воплощает и новую по сравнению с предыдущим законом 1991 г. нормативно-правовую концепцию окружающей среды.
Итак, окружающая среда согласно ст.1 Закона “Об охране окружающей среды” 2002 года есть “совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов”[52].
Безусловно, все культурные ценности являются, как минимум, антропогенными объектами по своей онтологической сути, по происхождению и (или) просто по определению.
Большая часть из них, классическая часть, назовем ее для простоты и краткости – предметы (архивные ценности, музейные предметы, выставочные экспонаты, произведения искусства, религиозная и фольклорная утварь и т.п.), в чисто материально-вещественном отношении традиционно изготовлена из природных материалов или на их основе. Таким образом эта часть культурных ценностей должна быть отнесена к природно-антропогенным объектам.
Дословное определение природно-антропогенного объекта устанавливает, что это “природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение”.
Под настоящее определение, очевидно, подпадают не только вышеназванные предметные культурные ценности, но и материально проявленные пространственно-временные объекты, такие как классические недвижимые объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) – памятники, ансамбли и достопримечательные места, а также особые крупные пространственные историко-культурные образования, такие как культурные ландшафты, исторические города, поселения, целые исторические области (регионы) как единое культурное целое, историко-культурные заповедники и др.
Федеральный законодатель согласно рассматриваемому закону относит к природной среде (читай, к природе) не только совокупность компонентов природной среды и природных объектов, но и описанных выше - “смешанных”, природно-антропогенных объектов.
Получается, что из четырех перечисленных выше в определении классов объектов, два класса, а именно – природно-антропогенные и антропогенные объекты могут включать культурные ценности, в том числе ценности, составляющие культурное наследие (достояние) народов России.
Однако и это еще не все. В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, а также международными обязательствами России целый ряд категорий природных объектов прямо отнесены современным международным и федеральным законодателем к числу культурных ценностей.
В частности, согласно ст.7 Закона Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. №4804-1 “О вывозе и ввозе культурных ценностей” среди культурных ценностей - категорий предметов, подпадающих под его действие называются, в частности, следующие чисто природные по своему происхождению объекты:
- редкие коллекции и образцы флоры и фауны, а также
- предметы, представляющие интерес для таких отраслей науки, как минералогия, анатомия и палеонтология.
Таким образом, три из четырех названных класса объектов прямо включают в себя культурные ценности (памятники культуры), составляющие культурное наследие (достояние) народов России.
Прямо не называя их и дословно не относя к “компонентам природной среды” (пункт 3 ст.1) и (или) к “объектам охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности” (пункт 1 ст.4 Закона об охране окружающей среды 2002 г.), федеральный законодатель вместе с тем установил, что особой охране подлежат объекты, в частности, включенные в Список всемирного культурного наследия, дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, объекты, имеющие особое... научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение...”[53].
Из вышеизложенного следует, во-первых, что названный в пункте 1 ст.4 перечень объектов нельзя считать исчерпывающим и, во-вторых, перечисленные в пункте 3 ст.4 настоящего Закона вышеназванные культурные объекты прямо отнесены федеральным законодателем к объектам особой охраны окружающей среды.
На практике работы профессионалы-субъекты культурной деятельности часто используют термин “культурные ресурсы”, который является базовым в системе охраны и сохранения ценностей культурного наследия, построенной на основе “экономического (ресурсного) подхода”. О нем с точки зрения международно-правовой доктрины нами уже говорилось ранее.
Именно ресурсный (экономический) подход defactoи dejureестественно закреплен и в действующем федеральном законодательстве об охране окружающей среды[54].
Это законодательство обладает целым рядом положительных качеств и характеристик, в частности, ему свойственны:
- концептуально-комплексный системно-научный характер,
- большая естественно-научная и практическая разработанность,
- изначально межведомственный и междисциплинарный подход, в значительной степени международно-правовой характер[55].
Это как раз те качества и характеристики, которых в настоящий период развития российского права так принципиально не достает законодательству РФ о культуре, об охране и сохранении культурных ценностей культурного наследия (памятников истории и культуры) народов России.
Отметим также доктринально определяющую и ключевую особенность нового законодательства об охране окружающей среды, носящую как материально-правовой, так и процессуальный характер. Ее даже нельзя ограничивать собственно экологическим законодательством. Эту нормативно обязательную доктринальную новацию и (или) новое правовое явление, с которым мы впервые сталкиваемся во внутреннем праве России, я бы назвал это “интерференцией законодательств” или “интерполяцией правовых отраслей”.
Ее ключевым выражением стала формулировка пункта 1 ст.59 Закона об охране окружающей среды 2002 г. о правовом режиме охраны природных объектов. Итак, дословно она звучит следующим образом: “Правовой режим охраны природных объектов устанавливается законодательством в области охраны окружающей среды, законодательством о природном и культурном наследии, а также иным законодательством ”.
Если раньше, как вы помните, в законодательных нормативно-правовых источниках в случае коллизии правового регулирования устанавливались нормы отсылочного характера (отсылочные статьи) к нормам иного законодательства или иной правовой отрасли, которые в общем и целом подчинялись правилу jusspecialisderogatjusgenerali, то в данном явлении речь идет не просто о формальной отсылке и частном случае правового регулирования – речь, по существу, идет о включении норм одного законодательства или одной правовой отрасли в состав другого (другой)[56].
Что это? - Правовой нонсенс, ошибка или знаковое явление? Спонтанно сложившаяся формулировка или концептуальное новшество с далеко идущими замыслами и последствиями?
Как бы там ни было, и из каких бы побуждений законодатель не исходил, мы имеем дело с установленным правовым фактом, с определенным нами для него именем (титулом).
Теперь уже из сугубо прикладных, практических соображений особо обратим наше внимание на межведомственный по форме публичной организации и всеобщий по сути посубъектной направленности характер охраны окружающей среды.
В отличие от государственной охраны объектов культурного наследия (см. ст.6 ФЗ № 73 от 25.06.2002 г. “Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации”), которая понимается как система мер исключительно органов государственной власти (читай: государства как властного публичного монополиста), охрана окружающей среды по определению есть не только деятельность органов государственной власти РФ и ее субъектов, но и органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды и т.д., а кроме госконтроля в области охраны окружающей среды выделяются также “производственный, муниципальный и общественный экологический контроль”[57].