О. В. Бакина
Рассматриваются современные аспекты применения программно-целевого метода реализации государственной политики в сфере культуры. Утверждается, что совершенствование реализации механизмов государственного управления в сфере культуры требует не только перехода от управления учреждениями к управлению социально значимыми проектами и результатами, но и создания системы индикаторов оценки качества, в основу которой должна быть положена оценка конкретных социальных результатов реализации программ с учетом общественной экспертизы.
После вступления в силу новых законодательных актов и изменений федерального законодательства 1 , в частности, введения в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации (Федеральным законом от 31.07.1998 № 145-ФЗ), произошло разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления. Определены бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, кардинально изменившие взаимоотношения учреждений культуры с главными администраторами доходов бюджетов разных уровней. Одной из форм государственной поддержки из бюджетов разных уровней стало участие учреждений в?конкурсах на получение субсидий или грантовых (денежных) средств. Поэтому к?главным задачам совершенствования деятельности учреждений культуры в?ходе административной реформы и реформирования бюджетной сферы относится разработка современных механизмов администрирования, а также создание условий для внедрения новых организационных форм, методов стратегического планирования, коммуникационного менеджмента.
На современном этапе становится актуальным изучение первых итогов применения механизма реализации единой государственной политики в сфере культуры, которым стал программно-целевой метод, предусматривающий переход от управления учреждением к управлению результатами и переход от сметного финансирования к программным методам бюджетирования деятельности организаций культуры.
Смысл данного подхода заключается в разработке и реализации на территории Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований соответственно целевых федеральных, региональных (област-ных, краевых), муниципальных программ развития сферы культуры, а также ведомственных целевых программ.
Необходимость анализа практики внедрения программно-целевого метода на федеральном, региональном, муниципальном уровнях вызвана потребностью уточнения адекватности данного подхода, призванного синхронизировать действия органов исполнительной власти отраслевой компетенции разных уровней и стать системообразующим элементом новой «вертикали» государственного управления. Данное положение еще более актуализируется с учетом того, что на современном этапе фундаментом для разработки программных документов в сфере культуры являются стратегия социально-экономического развития России до 2020 г. [9] и стратегии социально-экономического развития регионов на этот же период.
Так, в Кировской области постановлением Правительства области от 06.12.2009 № 33/432 принята Стратегия социально-экономического развития Кировской области на период до 2020 г., в которой целями политики в сфере культуры названы «сохранение культурного наследия, эффективная реализация культурного потенциала области, обеспечивающего повышение конкурентоспособности отрасли, развитие творчества, инноваций в сфере культуры, направленных на формирование гармоничной личности и социального благополучия в обществе» [14].
Тактическим решением стратегических задач является разработка и реализация ведомственных, областных целевых программ.
В соответствии с постановлением Правительства Кировской области от 14.03.2008 № 124/67 «О разработке, формировании и реализации целевых программ на территории Кировской области» ведомственная целевая программа представляет собой утверждаемый субъектом бюджетного планирования комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, описываемой измеряемыми индикаторами. По сути, ведомственные целевые программы содержат взаимоувязанные по срокам мероприятия и расходы текущей деятельности учреждений. К примеру, Департамент культуры Кировской области является учредителем 19 областных государственных учреждений (4 библиотек, 4 музеев, 3 театров, 2 организаций, 2?культурно-досуговых учреждений, 3 учреждений среднего профессионального образования, 1 учреждения дополнительного профессионального образования). Ими реализуются 7 ведомственных целевых программ по следующим направлениям деятельности: «Государственная поддержка в сфере культуры в?2009–2011 гг.», «Обеспечение дополнительного художественно-эстетического образования, подготовка и повышение квалификации кадров для учреждений культуры Кировской области в 2009–2011 гг.», «Деятельность государственных музеев в Кировской области в 2009–2011 гг.», «Организация и поддержка областных концертных организаций в 2009–2011?гг.», «Организация и поддержка народного творчества в 2009–2011 гг.», «Организация библиотечного обслуживания населения областными библиотеками в 2009–2011 гг.», «Организация и поддержка областных театров в 2009–2011 гг.».
Отличие федеральных, областных целевых программ от ведомственных заключается в том, что в рамках их реализации осуществляются дополнительное финансирование мероприятий, направленных на развитие сферы культуры в?целом. В реализации мероприятий этих программ могут принимать участие все учреждения вне зависимости от уровня бюджетных полномочий их учредителей. Так, в реализации мероприятий федеральной целевой программы «Культура России на 2006–2011 гг.» кроме федеральных участвуют и областные, и муниципальные учреждения, но на конкурсной основе и при условии 50?% софинансирования из того бюджета (областного, муниципального), откуда финансируется учреждение. Обеспечить софинансирование мероприятий (если они направлены не на текущую деятельность учреждения, а на его стратегическое развитие) возможно при условии принятия на региональном уровне областных, муниципальных целевых программ.
К примеру, в Кировской области действует областная целевая программа «Развитие культуры Кировской области на 2010–2013 гг.» [6] (далее — Программа). Принятие данной Программы означает, что в государственном управлении развитием сферы культуры региона утвердился целевой проектно-программный подход, который ориентирован на достижение социально значимого результата.
Основными целями Программы являются:
1. Сохранение культурного наследия Кировской области . В рамках достижения данной цели предполагается решить задачу по обеспечению сохранности историко-культурного наследия области. Решение этой задачи достигается усилением адресности мероприятий на основе концентрации ресурсов на особо значимых движимых и недвижимых объектах культурного наследия. Основные проектные линии:
— «Президентская библиотека» (строительство пристроя к зданию областного государственного учреждения культуры «Кировская ордена Почета государственная универсальная областная научная библиотека им. А. И. Герцена» с последующим размещением в нем филиала Президентской библиотеки им.?Б.?Н. Ельцина);
— «Земля Великорецкая» (содействие в проведении Великорецкого крестного хода, восстановление Великорецкого архитектурного ансамбля);
— «Васнецовское кольцо» (разработка инвестиционных проектов «Васнецовское кольцо», «Туристско-образовательный маршрут “Васнецовское Рябово”»);
— «Памятные места Вятки» (проведение ремонтно-реставрационных работ на важнейших объектах культурного наследия);
— «Никто не забыт и ничто не забыто» (ремонт памятников и обелисков воинам-землякам, погибшим в годы Великой Отечественной войны 1941–1945?гг.). Также осуществляется комплекс мер по обеспечению безопасности и сохранности государственной части музейного фонда Российской Федерации в музеях области.
2. Формирование единого культурного пространства области , создание условий для обеспечения равного доступа к культурным ценностям различных групп граждан . Достижение данной цели направлено на повышение уровня доступности культурных ценностей и сокращение территориальной дифференциации в обеспеченности населения продуктами культурной деятельности, что, в свою очередь, потребует решения задач:
— по обеспечению культурного обмена. Реализация этой задачи предполагает: разработку и принятие нормативных правовых актов, регулирующих развитие культуры на селе; поддержку творческих коллективов, представляющих культуру Кировской области на международных и всероссийских конкурсах и фестивалях; содействие обеспечению внутрирегиональной гастрольной театрально-концертной, выставочной деятельности;
— по внедрению современных инновационных программ и проектов, информационных продуктов и технологий в сфере культуры. Реализация этой задачи предполагает: проведение конкурсов на выделение денежных средств учреждениям культуры, внедряющим инновационные программы и проекты (по основным направлениям: библиотечное дело, традиционная народная культура, музейное дело, профессиональное искусство, образование в сфере культуры); приобретение и внедрение новых информационно-программных продуктов (в частности, «OPAC-Global») и технологий в сфере культуры для автоматизации процессов учета, оцифровки, фиксации библиотечных фондов; приобретение комплектов компьютерной техники для библиотек муниципальных образований области.
3. Обеспечение адаптации сферы культуры области к рыночным условиям . Предполагается разработка и формирование новых подходов в кадровой политике, совершенствование системы профессиональной подготовки, переподготовки кадров, разработка методологических основ экономической эффективности различных направлений сферы культуры.