Особенно заметную роль лоббизм в американской политике стал играть в последние десятилетия. Во многом это связано с принятием федерального закона, регламентирующего расходы на избирательные кампании. Установив ограничения для индивидуальных и коллективных доноров (доминирующую роль среди последних играют комитеты политического действия – КПД) избирательных кампаний на финансовые пожертвования отдельным кандидатам и партиям, закон превратил КПД в главный канал финансирования избирательных кампаний. Неудивительно поэтому, что в стране начался быстрый рост числа КПД, создаваемых не только корпорациями и профсоюзами, но и разнообразными ассоциациями, представлявшими по преимуществу интересы среднего класса. Всего к середине 1990-х годов было зарегистрировано около 4 тыс. КПД – в 6,5 раз больше, чем их было в 1974 г.
Резкое возрастание политической роли КПД отразило общую тенденцию возрастания в политике роли групп интересов. «Собственно говоря, и сами КПД явились креатурами групп интересов, то есть корпоративных, профессиональных и общественных объединений американских граждан, которые с помощью сложения своих индивидуальных усилий хотят более эффективного достижения общих для той или иной социальной группы целей»[16]. На смену доминировавшим в 1930–1960-е гг. в американской политике общественно-политическим движениям стали приходить институционализированные группы интересов – объединения с четкой организационной структурой, собирающие взносы с участников и создающие постоянные лоббистские представительства в Вашингтоне. Только за два последних десятилетия XX века их число увеличилось в 1,5 раза – с 14,7 тыс. до почти 23 тыс. В ведущую тройку вошли: группы бизнеса – 3,7 тыс. объединений, образования и культуры – 3,2 тыс. и ассоциации врачей и медицинских работников – 2,35 тыс. Особенно активными и эффективными среди них являются те, которые занимаются лоббистской деятельностью, создавая для этой цели профессиональные подразделения. По официальной статистике, лоббистской деятельностью занимаются около 3,5 тыс. организаций, то есть от 15 до 20% от общего числа групп интересов.
Ведущими группами интересов являются предпринимательские, профессиональные, фермерские и профсоюзные объединения. И если предпринимательские группы интересов, имеющие наиболее мощные и высокооплачиваемые лоббистские подразделения, традиционно принадлежат к числу наиболее влиятельных, то во второй половине XX века существенно усилили свои позиции и иные, особенно профессиональные (например, медиков) группы интересов, которые по численности намного превосходят предпринимательские объединения, а потому не могут быть проигнорированы ни одним из политиков.
В последней трети XX века самой многочисленной группой интересов, увеличившей за годы существования свою численность с 1 до 33 млн. членов и зарегистрировавшей влиятельное лобби в Вашингтоне, стала Американская ассоциация пенсионеров (возникла в 1958 г.). Ассоциацией были подготовлены тысячи законопроектов по улучшению пенсионного и социального обеспечения, многие из которых одобрены; она выступает надежным гарантом сохранения и упрочения сложившейся системы помощи пожилым американцам. В частности, в 1980-е гг. Ассоциация активно и успешно противодействовала попыткам администрации Р. Рейгана снизить уровень отдельных социальных выплат пожилым американцам, а также увеличить возраст выхода мужчин на пенсию с 65 до 68 лет. На конференциях, проводимых Ассоциацией, присутствуют представители Конгресса США, которые внимательно выслушивают мнение участников. Именно Ассоциация пенсионеров стала главным и надежным гарантом сохранения и упрочения сложившейся в США системы пенсионного и социального обеспечения пожилых людей[17].
Весьма активно и успешно действуют в США объединения, защищающие права потребителей, – в частности, Американская федерация потребителей, основанная в 1967 г., и организация «Гражданин-общественник», созданная в 1971 г. Эти организации практикуют судебные иски против недобросовестных компаний и правительственных органов, ущемляющих права массового потребителя. Влиятельными группами интересов стали экологические объединения (численность «Гринпис» составляет сегодня в США порядка 15 млн. человек). Эффективными лоббистскими политическими структурами стали объединение «Общее дело», инициировавшее принятие серии законов, направленных на демократизацию деятельности Конгресса США, а также женские организации (в первую очередь – Национальная организация женщин)[18].
Таким образом, можно отметить, что нормативно-правовая база в сфере лоббирования в США имеет большую историю. В Америке лоббизм развивался официально с 1946 года, но даже в последствии претерпев множество изменений и поправок, сложно назвать это направление сформированным окончательно.
3.3 Анализ лоббистской деятельности в Европейских странах
Лоббистская деятельность в странах Европы не имеет существенных отличий от США. Так, например, отсутствие федерального закона о лоббизме в Германии не означает полную свободу лоббистов, их деятельность регулируется положением «О регистрации союзов и их представителей при бундестаге», Кодексом поведения члена бундестага, а также ведомственными нормами, регламентирующими взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти с лобби-агентами.
Так, положение «О регистрации союзов и их представителей при бундестаге» эффективно регулирует так называемый «внешний» лоббизм. В соответствии с этим положением Президент бундестага ведет списки, в которые вносятся все союзы (то есть «заинтересованные группы»); представители союзов могут получить право выступить в парламенте лишь в тех случаях, если союзы зарегистрировались в списках и при этом сообщили о себе следующие сведения: название и место нахождения союза; состав правления; область интересов союза; количество членов; имя председателя союза; адрес представительства при бундестаге и федеральном правительстве. Если союзы не сообщат эти данные, их представители не смогут даже получить пропуск в здание бундестага.
В Регламенте деятельности бундестага ФРГ предусмотрена возможность проведения общественных слушаний с участием «заинтересованных групп». Преимущество при этом получают только зарегистрированные организации, ибо, составляя список участников слушаний, чиновник обращается именно к регистрационному списку. Иными словами, если та или иная организация не зарегистрирована в этом списке, у нее нет шансов стать участником общественных слушаний и, следовательно, нет возможности донести до депутатов точку зрения своей организации.
Смысл стимулируемой подобным образом регистрации «заинтересованных групп» заключается, как видим, в институционализации лоббизма, в поощрении использования законных способов «давления» на органы власти и в создании препятствий для «теневого» лоббизма[19].
Во Франции в 1884 г. был принят закон о свободе союзов, который способствовал защите «цеховых интересов» лоббистов. Фактически лоббисты представляли перед политиками интересы своих «патронов» – основный производителей сахара, табака, стали и т.п. В настоящее время во Франции более 1,5 тыс. таких групп, имеющих в основном профессиональный профиль. Но контакты лоббистов и политиков осуществляются преимущественно «за кулисами»: аппарат управления дистанцируется от лоббистов, по крайней мере, не легализует своих связей с ними.
Новый шаг к признанию статуса лоббистов в стране был сделан в 1981 г., когда пришлось вновь выстраивать отношения государства и промышленности. Традиции французского парламентаризма подразумевают, что депутаты обязательно выражают чьи-то интересы и столь же обязательно заявляют при этом, что они стоят на защите интересов народа. «Лоббистов они называют, скорее, экспертами, а технику лоббирования предпочитают выбирать и осуществлять самостоятельно. Польше половины французских чиновников считают, что лоббисты могут выступать как посредники, но оставшееся часть признают, что они не могут определять характер политического решения ни на каком уровне. Лоббист должен «изготовить продукт», причем с риском, что он может и не понадобиться заказчику. Процесс легализации лоббистских функций во Франции, таким образом, запаздывает. Лоббизму приписывают маргинальную роль в принятии решений, но он ее уже давно перерос»[20].
Довольно активно ведут себя во Франции различные группы интересов и действующие от их имени лоббистские ассоциации. Например, под напором многочисленных семейных ассоциаций была похоронена идея о переходе к адресной поддержке нуждающихся семей с детьми и отмены пособий семьям с высокими доходами. После серии забастовок и демонстраций работников сферы образования (в которых приняло участие от 60 до 70% школьных учителей) в марте 2000 г. был вынужден подать в отставку министр образования К. Аллегр. Реструктурирование системы медицинского образования шло также путем переговоров с медицинскими ассоциациями, благодаря чему удалось уменьшить стоимость некоторых видов медицинских обследований и сократить гонорары специалистов. В 2000–2001 гг. проходили напряженные переговоры кабинета Л. Жоспена с представителями основных профсоюзов государственных служащих и предпринимательских кругов по вопросу об изменении пенсионного обеспечения[21].