В основу программы положена группировка банков в зависимости от их реального финансового положения и той роли, которую они играют в экономике регионов. Все банки были разделены на четыре группы. Первая группа — стабильно работающие банки, имеющие долгосрочную капитальную базу, не испытывающие значительных затруднений в управлении текущей ликвидностью и способные работать без дополнительной государственной поддержки.
Вторая группа — стабильно работающие региональные банки, которые станут опорой будущей региональной банковской системы России.
Третья группа — отдельные крупные банки, потерявшие капитал и не имеющие возможности самостоятельно продолжать банковские операции, но которые нецелесообразно закрывать из-за высоких экономических и социальных издержек и последствий.
К четвертой группе относятся разорившиеся бесперспективные банки, безусловно подлежащие закрытию. К их числу было отнесено более 300 банков.
Принципиально важным является вопрос структуры банковской системы России. Безусловно, в стране важно иметь полный "набор" банков, отвечающих реальным потребностям рыночной экономики. С этой целью необходимо:
- создание в стране специализированных банков, таких, как банк развития, экспортно-импортный банк, сельскохозяйственный, ипотечный, банк кредитной кооперации;
- создание условий, не допускающих привилегий для отдельных банков, в том числе созданных при участии государства;
- создание условий для поддержки и развития производительных сил регионов.
Важным направлением развития банковской системы в дальнейшем является восстановление доверия к банковской системе, создание условий для кредитования реального сектора экономики, повышения ответственности менеджеров и акционеров банков за результаты своей деятельности по управлению банком.
В начале 2002 г. Правительством РФ принята "Стратегия развития банковского сектора" и план действий по реализации этого документа с приложением концепций разрабатываемых законодательств.
Основная цель стратегии — повысить устойчивость банковской системы и доверие к ней со стороны предприятий и населения. Для ее достижения предусматриваются меры, направленные на: увеличение капитализации банков, поэтапное достижение обязательного минимального размера собственных средств банков к 2007 г. не менее 5 млн. евро; рост концентрации банковского капиталя и расширение, как следствие, спектра банковских услуг и повышение эффективности кредитования; установление критериев эффективности участия государства в капитале банков; установление одинаковых правил покупки долей в капитале банков (до 10% — в уведомительном порядке, более 10% — после разрешения Банка России) для отечественных и иностранных банков; дальнейшее укрепление двухуровневой системы банков и независимости ЦБ России.
1.2 Правовое регулирование банковских операций
Потребность в банковских операциях, в конечном счете, обусловлена функциями денег. Деньги как всеобщий эквивалент используются в наличных и безналичных расчетах и платежах. Они - мера стоимости товаров и услуг. У них нет индивидуально определенных признаков. Переход денег от одного владельца к другому сопряжен со значительным риском утраты доказательств, подтверждающих собственность на деньги. Сохранность денег - главный момент, который обусловливает необходимость банковских операций.
Банковские операции позволяют кредитным организациям с достаточной надежностью привлекать, аккумулировать, и размещать денежные средства своих клиентов. А привлекаются и размещаются денежные средства клиентов с помощью сделок. Но реализация таких сделок, при которых одна из сторон привлекает чужие денежные средства и размещает их, получая с этого проценты, осуществляется с помощью банковских технологий, которые как раз и создают необходимость использования банков и других кредитных организаций. Иначе все это могло бы делаться без них[2].
В законодательстве нет определения банковской операции, как впрочем, нет и определения банковской деятельности, хотя эти термины используются в различных нормативных актах. Законодатель ограничился тем, что привел перечень банковских операций в статье 5 Федерального закона "О банках и банковской деятельности". В этой же статье он назвал некоторые сделки, которые может совершать кредитная организация, и при этом указал, что кредитная организация вправе совершать и другие сделки.
Прочтение одной только статьи 5 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" еще недостаточно, для того чтобы понять, чем же отличаются банковские операции от сделок и отличаются ли они от них вообще. Казалось бы, что именно в этой статье указанного Федерального закона как раз и надо было дать определение банковской операции. Однако вместо этого мы имеем нечто другое, - неопределенность. Такой подход законодателя к этой проблеме не должен никого удивлять.
К моменту принятия этого Федерального закона "О банках и банковской деятельности", законодательный орган не располагал внятными научными предложениями специалистов, поскольку наука банковского права еще не сложилась, как самостоятельная отрасль правоведения. Поэтому все исследования в науке банковского права велись в рамках другой науки - науки финансового права (бюджетного и налогового права), что неизбежно снижало ее уровень, поскольку заставляло тех, кто ею занимается, подстраиваться под уже сложившийся научный аппарат другой науки. В результате именно такого развития науки о банках и сам законодатель получал возможность опираться только на те знания, которые есть. Но именно по этой причине в федеральных законах отсутствует концептуальное единство, коль скоро в нем встречается большое количество неопределенностей и формальных противоречий. Попутно заметим, что в ряде наших работ обоснована новая концепция банковского права, которая содержит систему понятий, обладающих необходимым единством. В ней банковские операции и сделки не отождествляются. Наоборот, показаны и моменты взаимосвязи, и существенные различия между ними.
К сожалению, в статье 5 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" банковские операции закреплены таким образом, что они фактически перепутаны со сделками. Так, в первой части этой статьи дается перечень банковских операций, а во второй говорится о сделках, но при их перечислении вновь применяется термин "операция", в том случае, когда, скажем, называется лизинговая сделка.
В действительности же, банковская операция - система действий, предусмотренных банковским законодательством и нормативными актами Банка России, которые обязана совершать кредитная организация для того, чтобы она могла качественно исполнить свои обязательства перед клиентом. Соблюдение этой технологии гарантирует надежность банковской услуги. Но для того, чтобы эта технология соблюдалась, она должна быть адекватно закреплена в нормах банковского права.
Банковская операция включает как минимум три элемента: цель банковской операции, определенный алгоритм реализации той сделки, ради которой она совершается, и управление рисками.
По своему основному содержанию, банковские операции - это определенные технологии привлечения и размещения денежных средств кредитной организацией. Эти технологии предусмотрены в большинстве своем нормами банковского права.
Алгоритм банковской операции, - последовательность тех действий, которые должна совершить кредитная организация в ходе привлечения или размещения денежных средств, предусматривается федеральными законами. Но большая часть этих правил содержится в нормативных актах Банка России.
Обратим внимание на то, как соотносятся между собою нормы, которые закреплены в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности" и в ГК РФ.
К примеру, в ГК РФ есть ряд глав, в которых регулируются банковские отношения: гл. 42, - займы и кредиты, гл. 43 - факторинг, 44 - банковский вклад, 45 - банковский счет, 46 - расчеты. В этих главах ГК РФ имеются нормы не только гражданского права, но и нормы банковского права. Это нормы, которые имеют двойное значение. Они регулируют одновременно и сделки между кредитными организациями и их клиентами, и существенные аспекты банковских операций.
Например, в ГК есть запрет для юридических лиц осуществлять расчетные операции по депозитному банковскому счету. Они должны для этого использовать не депозитный, а расчетный счет. С одной стороны, такая норма, все же остается нормой гражданского права, которая имеет публично-правовой характер, а с другой стороны, она, на наш взгляд, одновременно является и нормой банковского права.
Приведем еще один пример. Только в ГК РФ есть норма, которая предусматривает необходимость лицензии для банковского кредита. В то время как в статье 5 Федерального закона "О банках и банковской деятельности", в которой перечисляются банковские операции, о необходимости банковской лицензии для выдачи именно такого кредита, ничего не сказано. Но зато об этом сказано в ГК РФ. Значит это и есть та норма, которая регулирует банковскую операцию по банковскому кредиту. Но одновременно, эта же норма является и нормой гражданского права, так как она адресована не только кредитной организации, но и ее клиенту.
Нам думается, что и в правотворчестве и в правоприменительной практике следует придерживаться того, что нормы двойного значения должны быть только в нормативном акте, который является системообразующим актом для нескольких отраслей права. В частности, - в ГК РФ.
Банковское право, как уже говорилось, построено на применении императивного метода. Это отрасль публичного права. А гражданское право - отрасль преимущественно частного права. Но в нем, естественно, встречаются и публично-правовые нормы. Так вот, в той части, в которой они встречаются применительно к деятельности кредитных организаций, - они, чаще всего, одновременно являются и норами банковского права. Например, в ГК РФ есть норма, которая закрепляет порядок оформления вклада сберегательной книжкой. А оформление сберегательной книжки вкладчика, - это часть технологии банковской операции. Но одновременно эта же норма имеет прямое отношение и к гражданскому праву, поскольку сберегательная книжка удостоверяет права вкладчика.