Для местных бюджетов были характерны недостаточность доходной базы и значительные непроизводительные расходы (на содержание городских учреждений, полиции и т. п.). В результате местные власти вынуждены были прибегать к получению займов, что еще больше увеличивало расходы бюджета. Вследствие этого финансовое положение органов местного самоуправления было крайне неустойчиво. Рассмотрим состояние городских бюджетов в конце XIX - начале XX в.
Доходы городского бюджета формировались, как и сейчас, из налоговых и неналоговых поступлений, причем доля налоговых доходов была меньше и только иногда достигала 50%.
Примерный перечень существовавших в тот период налогов и их ставки приведены в табл. 1.1. Как видно из таблицы, налоги в дореволюционной России значительно отличались от нынешних. Кроме перечисленных налогов, существовали различные пошлины (нотариальные сборы, сбор за прописку и др.) Однако эта налоговая система была неэффективна, т. к. налоги с промышленников были незначительны и не росли по мере увеличения их доходов.
Сбалансировать бюджет не помогали даже неналоговые платежи: доходы от предприятий, принадлежащих городу, от аренды земли, сборы с мест для торга и др.
В контексте данной работы более важную роль играет анализ расходной части бюджетов. Перечень и направления расходов городского бюджета дореволюционной России представлен в табл. 1.2. На рис. 1.2 приведена структура расходной части бюджета города исходя из средних показателей по нескольким городам за ряд лет.
Следует отметить, что расходы на образование и здравоохранение не покрывали всех реальных затрат. Поэтому основным источником финансирования школ и больниц были добровольные пожертвования, а также плата населения за обучение и лечение.
Статьи расходов дореволюционного бюджета во многом соответствуют современным. Это объясняется тем, что расходы бюджета определяются
Таблица 1.1
Налоги в дореволюционной России
Наименование налога | Ставка налога |
Сбор с недвижимых имуществ | До 10% с суммы чистого дохода недвижимого имущества |
Сбор с торговых и промышленных заведений | 3% с годовой доходности заведений |
Сбор с заведений трактирного промысла | Сумма налога устанавливалась ежегодно |
Промысловый налог | 10 –15% с цены промыслового свидетельства |
Сбор с извозного промысла | 10 руб. с лошади |
Налог с экипажей | 5 – 25 руб. с экипажа |
Налог с автомобилей | 3 руб. за каждую силу мощности мотора |
Таблица 1.2
Расходы городского бюджета в конце XIX – начале XX в.
Наименование статьи расходов | Состав статьи расходов |
Обязательные расходы на общегосударственные потребности | Расходы на содержание правительственных учреждений, жандармерии, полиции, тюрем и воинскую квартирную повинность |
Ассигнования на содержание городских недвижимых имуществ и благоустройство | Покупка и содержание земли и зданий, устройство и содержание дорог, освещения, озеленения, пожарных команд |
Коммунальные затраты | Кроме обычных коммунальных затрат, включали расходы на выкуп коммунальных предприятий у иностранных компаний |
Расходы на народное образование | Содержание начальных и профессиональных школ |
Расходы на здравоохранение | Строительство и содержание больниц |
Расходы по уплате долгов | Платежи по займам, ссудам из казны и банков и т. п. |
потребностями населения, которые с течением времени меняются незначительно.
Даже не прибегая к расчетам, можно сказать, что средства территориальных бюджетов в рассматриваемый период расходовались неэффективно. Подавляющую долю бюджета составляли непроизводительные расходы, которые не могли обеспечить рост уровня жизни и производства и этим повысить уровень бюджетных доходов. Бюджеты обычно были дефицитными, что представляло опасность не только для экономики города, но и для экономики страны в целом.
В результате, к 1917 г. городское хозяйство в большинстве городов России находилось на грани экономического кризиса, а бюджетная система требовала срочной реорганизации [43].
1.2.2.Развитие территориальных финансов в СССР
В результате революции и войн экономика и народное хозяйство России были разрушены. Их необходимо было восстановить за счет бюджета, а для этого требовалось найти источники средств.
В 1918 г. была создана система государственного и местных бюджетов, но из-за нехватки средств она начала действовать лишь с 1921 г. Доходная часть бюджета изменялась следующим образом: в первые годы советской власти налоги и сборы играли существенную роль, но по мере роста производства ведущее место заняли доходы социалистических предприятий и организаций.
Некоторые государственные расходы были переданы местным бюджетам, чтобы обеспечить контроль за использованием средств. При этом был введен принципиально новый метод формирования доходов территориальных бюджетов, а именно передача им части государственных налогов и сборов. Этот метод позволил усилить связи между бюджетами и сбалансировать территориальные бюджеты.
В связи с восстановлением народного хозяйства увеличились доходы местных бюджетов, следовательно, расширился круг мероприятий, финансируемых из них. Из местных бюджетов финансировалось коммунальное хозяйство, содержание местных советских учреждений и частично расходы по народному хозяйству и социально-культурным мероприятиям.
Изменился порядок помощи местным бюджетам. Система дотаций из государственного бюджета была малоэффективна, поэтому дотации были заменены субвенциями, т. е. долевым участием государственного бюджета в расходах местных бюджетов.
Окончательно бюджетная система СССР была сформирована в Конституции 1936 г. Ее звеньями являлись союзный бюджет и государственные бюджеты союзных республик, которые включали в себя местные бюджеты.
После Великой Отечественной войны необходимо было восстанавливать народное хозяйство страны. Это было задачей территориальных бюджетов, а средства для ее выполнения предоставлял государственный бюджет.
В начале 60-х гг. были приняты законы о бюджетных правах территориальных органов власти, в соответствии с которыми они могли самостоятельно определять направления расходования средств территориальных бюджетов.
С начала 80-х гг. начала усиливаться роль местных органов власти в управлении, следовательно возросло и значение территориальных бюджетов, они были наделены дополнительными правами и полномочиями. На них была возложена задача по реформации народного хозяйства. В последние годы существования СССР существенно расширились права местных органов власти и роль территориальных финансов, что было связано с общей ситуацией в стране [43].
1.2.3.Территориальные финансы в современной России
Бюджетная система Российской Федерации обусловлена федеративным устройством страны. В ней предусмотрены федеральный и территориальные бюджеты. Частично эта система была унаследована от СССР и скорректирована в соответствии с новыми условиями.
Бюджетную систему современной России удобно изобразить в виде схемы, которая представлена на рис. 1.3 [17].
Для сравнения с предыдущими периодами на рис. 1.4 представлена структура расходной части бюджета современной Москвы [7]. На диаграмме представлены все статьи расходов, за исключением наименее значительных, доля которых в общей сумме близка к нулю.
Доля непроизводительных расходов в этом бюджете невысока. Основная часть средств направляется на благоустройство города: строительство, жилищно-коммунальное хозяйство, целевые бюджетные фонды развития территорий. Также довольно значительная доля расходов бюджета приходится на осуществление социальной политики, содержание учреждений образования, здравоохранения и культуры. Положительное явление – низкая доля статьи «Обслуживание государственного и муниципального долга». Данная структура расходов, на первый взгляд, достаточно эффективна, так как позволяет поддерживать городское хозяйство и уровень жизни населения на достаточно высоком уровне.
Более подробный анализ эффективности расходов бюджета Москвы приведен в разделе 2.
1.3.Расходы территориальных бюджетов
1.3.1.Понятие и сущность расходов территориальных бюджетов
В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (БК РФ), расходы бюджета – это денежные средства, направленные на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления [2]. Это определение касается всех уровней бюджетной системы, его можно конкретизировать относительно бюджета каждого уровня. Так, расходы региональных и местных бюджетов – это средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций органов власти субъектов федерации и органов местного самоуправления соответственно.
В России на территориальные органы власти возложены задачи по