Очередной раунд расширения ЕС, в рамках которого с 1 мая 2004 года полноправными членами Европейского Союза стали страны, непосредственно граничащие с Россией, Украиной и Беларусью и имеющие с ними традиционно тесные экономические и культурно-гуманитарные связи, ставит перед ЕС вопрос о формировании политики в отношении восточных соседей. К этому подталкивает целый ряд факторов.
Во-первых, общая граница ЕС и европейских стран СНГ существенно удлиняется. Если до расширения с Союзом граничила только Россия по российско-финской границе, то после вступления в ЕС Литвы, Латвии, Эстонии, Польши, Венгрии и Словакии внешняя граница ЕС со странами СНГ протянулась от Балтийского почти до Черного моря. Это создает не только новые возможности для расширения взаимодействия и сотрудничества, но и новые вызовы для Европы. Экономически слабые, социально нестабильные государства СНГ рассматриваются в качестве естественных источников рисков мягкой безопасности и нелегальной миграции, распространения инфекционных заболеваний, трансграничной преступности[43]. ЕС должен определиться с modus operandi своей политики по отношению к восточным соседям. Либо надо максимально отгородиться от «зоны хаоса», либо содействовать улучшению ситуации в европейских странах СНГ.
Во-вторых, страны-кандидаты, по крайней мере, большинство из них, осознают перспективность и приоритетность отношений со своими восточными соседями и стараются лоббировать свою позицию в Брюсселе уже сейчас. С одной стороны, интерес будущих членов определяется стремлением сохранить наработанные экономические и гуманитарные связи со своими восточными контрагентами. Очевидно, что со вступлением в ЕС не все отрасли экономики вновь принятых стран одномоментно оказались конкурентоспособными на общем рынке, а наиболее перспективные рынки сбыта лежат на востоке Европы. Кроме того, социально-экономическая стабильность приграничных регионов новых членов Евросоюза, как правило, в значительной степени зависит от трансграничного сотрудничества с восточными соседями. Это применимо и к северо-востоку Польши, и к западным районам Литвы, и к северо-востоку Эстонии. Наконец, только при сохранении тесных связей и с Востоком, и с Западом Европы, новые страны-члены смогут реализовать свой посреднический потенциал, в том числе и в плане близости культур и отсутствия языкового барьера. Таким образом, новое дыхание обретает тезис о ЦВЕ как мосте между Востоком и Западом, отброшенный в силу политической конъюнктуры в середине 90-х годов прошлого века. С другой стороны, будущие страны-члены, особенно Польша и Литва, продвигая инициативы по сотрудничеству ЕС с Россией, имеют в виду возможные политические дивиденды в форме повышения их роли в общей внешней политике ЕС. Например, они уже сумели использовать калининградскую проблематику в своих внешнеполитических целях. Литва стала играть роль посредника между региональными властями Калининградской области и Брюсселем, в то время как Польша пыталась занять нишу связующего звена между Брюсселем и Москвой. Аналогичные задачи ставились и инициаторами Северного измерения, в значительной степени, направленного на преодоление маргинализации географически периферийных регионов Европы, которые в системе концентрических кругов, имеющей центр гравитации в Брюсселе, оказываются в заведомо невыгодном положении[44].
В-третьих, российско-европейский переговорный процесс по калининградской проблематике выявил недостаточность опыта и каналов взаимодействия между Россией и ЕС. Кроме того, оптимальное решение многих проблем Калининграда (не только визовой) может быть найдено только после достижения договоренностей по более широкой повестке, к примеру, через создание общей российско-европейской безвизовой зоны и общеевропейского экономического пространства. Это вряд ли реализуемо без подключения к системе договоренностей и, как минимум, других европейских республик СНГ, учитывая наличие общего экономического и визового пространства между ними.
В-четвертых, результаты политики ЕС по отношению к Украине, Беларуси и Молдове оказались в целом неудовлетворительными. Отсутствуют эффективные каналы влияния на ситуацию в Беларуси, а страны ЕС зачастую либо просто не воспринимают РБ как независимое государство, либо реализуют конфронтационный путь и стремятся к ее политической изоляции. Молдова превратилась в беднейшее государство Европы. Не смог Евросоюз и эффективно способствовать преодолению политической нестабильности на Украине.
Понимание необходимости выработки новой политики по отношению к восточным странам-соседям проявилось еще в апреле 2002 г. Тогда на заседании Совета по общим вопросам и внешним связям ЕС состоялся обмен мнениями и была одобрена инициатива комиссара Хавьера Соланы о выработке во второй половине 2002 г. конкретных предложений о политике ЕС в отношении ее соседей, в первую очередь – восточных. В дальнейшем Совет неоднократно возвращался к обсуждению основ будущей восточной политики, подчеркивая особую значимость укрепления отношений с Украиной, Беларусью и Молдовой.
Так, на встрече министров иностранных дел стран-членов ЕС, которая состоялась 30 августа 2002 года в Брюсселе, обсуждались отношения Европейского союза с Украиной, Беларусью и Молдовой. Представители ЕС хотели разработать индивидуальный подход к Украине, Белоруссии и Молдове. Раньше Евросоюз, говоря об отношениях с будущими соседями, не подчеркивал более активного сотрудничества Киева с ЕС по сравнению с Кишиневом и Минском. Посол Дании при ЕС Поул Скитте Кристофферсен сказал на встрече в Брюсселе, что «в Евросоюзе понимают, насколько разными являются Украина, Беларусь и Молдова. Дипломат указал, что сейчас из этих трех стран Брюссель реально сотрудничает только с Украиной. Однако, судя по его словам, и с Киевом ЕС не имеет такого развитого сотрудничества, как с другими соседями – странами Середземноморья, Балканами, Турцией, Россией»[45]. На встрече в Эльсиноре министры иностранных дел ЕС решали, как Евросоюз может развить торговое сотрудничество с Киевом, Минском и Кишиневом и помочь им вступить во Всемирную организацию торговли. Главы внешнеполитических ведомств ЕС также обсудили контроль на границах Украины, Беларусии и Молдовы и пограничное сотрудничество Евросоюза с этими странами.
В рамках двухдневного заседания министров иностранных дел Евросоюза, которое проходило в Брюсселе с 17 по 19 ноября 2002 года в формате Совета ЕС по общим делам, были приняты рекомендации по "инициативе нового соседства". Это заседание было приурочено к расширению ЕС на Восток, в результате которого Белоруссия, Молдавия и Украина, стали непосредственными соседями Евросоюза. А это, как было подчеркнуто в Брюсселе, вызывает необходимость уже сейчас начинать выстраивать с ними новые отношения. При этом ЕС планировал сформулировать "долгосрочный и комплексный подход к каждой из этих стран"[46].
Заинтересованным странам, в том числе кандидатам на членство в ЕС, было предложено представить свое видение Восточного измерения. В результате, 11 марта 2003 г. вышло Сообщение КЕС Европейскому Совету и Европарламенту «Большая Европа и соседство: новый формат для отношений с нашими восточными и южными соседями»[47]. Хотя в документе упоминаются не только восточные, но и южные соседи ЕС, основное внимание уделено европейским республикам СНГ, в то время как опыт Средиземноморского процесса рассматривается в качестве примера.
Каково видение своего места во внешней политике ЕС у новых стран-членов? Как они будут влиять на формирование и реализацию новой линии Союза в отношении восточных соседей? Наибольший интерес в этой связи представляют позиции Польши как основного двигателя политики соседства, а также стран Балтии, отношения с которыми (в первую очередь, имеются в виду Латвия и Эстония) России далеки от окончательной стабилизации, несмотря на позитивный тренд последних нескольких лет.
Польша заинтересована в нахождении адекватной ниши в Общей внешней политике и политике безопасности ЕС (ОВПБ). Как сказал глава МИД Польши В. Чимошевич, Варшава «стремится взять на себя новую ответственность, что определенно принесет и новые возможности». Развернутое мнение Польши по поводу дискуссии о политике соседства было представлено польским внешнеполитическим ведомством в конце 2002 г. Особый интерес страна традиционно проявляет к развитию отношений с Украиной и Беларусью, которые «должны иметь перспективу отношений с ЕС на уровне и с интенсивностью, равной отношениям ЕС с Россией». Польская политика в 90-е годы определялась геополитическим мышлением и была направлена на поддержку суверенитета Украины как необходимого условия противодействия возрождению империи на востоке. Элементы этой политики сохраняются и сейчас. В Варшаве осознают, что активизация польской внешней политики в рамках Восточного измерения ЕС может быть негативно воспринята в Москве, а это не является целью Варшавы[48].
С другой стороны, в Польше понимают все возрастающее значение России для ЕС, ее улучшившиеся отношения с НАТО и США, в то время как, к примеру, значение Украины в международной политике имеет тенденцию к снижению. Поэтому в Варшаве бы не хотели, чтобы Восточное измерение сконцентрировалось бы в основном на России в ущерб отношениям с Украиной и Беларусью. Таким образом, современный уровень российско-европейских отношений в Польше находят вполне удовлетворительным, предлагая сконцентрироваться на нахождении практических решений в рамках договоренностей по Калининграду, а также выражая намерение присоединиться к диалогу в политической и энергетической сферах и выработке концепции общеевропейского экономического пространства.