Принятая ГТК России в 2003 г. концепция системы управления рисками (СУР) заложила базу по формированию основных понятий и задач системы управления рисками, определила ключевые принципы построения и управления системой, а также выделила основные элементы этой системы. Вместе с тем данная концепция не лишена недостатков.
Во-первых, следует отметить отсутствие четко выраженной линии в построении самой системы. В подобных системах за рубежом присутствует ряд базовых направлений, которые кладутся в основу такой системы.
В частности, одним из таких направлений является подход на основе т.н. нулевого риска, который предусматривает минимизацию риска вплоть до абсолютной безопасности. Системы на базе «нулевого риска» в мире направлены на предотвращение финансовых крахов, технических катастроф, снижение их возможных последствий.
В таможенной службе основными элементами систем минимизации риска могут быть такие базы данных, как списки товаров, услуг и работ двойного назначения, попавших под международный экспортный контроль, культурные ценности, вывозимые на условиях их обязательного возращения, и т.д.
Другой подход основывается на принципе «приемлемого риска», что предполагает наличие ряда рисков при анализе имеющихся нарушений таможенного законодательства, выявления существующих рисков и численной оценки вероятности возможного ущерба. Такой подход позволяет развивать систему мер противодействия, эффективно распределять имеющиеся средства, а также планировать противодействие потенциальных и экстремальных рисков.
Третий вариант — т.н. условные риски, связанные с ограничениями международно-правового характера; в частности, сюда относится перемещение грузов дипломатических органов через таможенные границы с использованием специальных таможенных процедур.
Достаточно важным объектом СУР являются т.н. неосязаемые риски, тесно связанные с перемещением через таможенные границы «неосязаемых объектов» — услуг, информации, программных продуктов, результатов интеллектуальной собственности и т.д. При таком перемещении объектов через таможенные границы требуются специальные «точечные» методы проработки анализа и оценки рисков.
Также существует т.н. комбинированный подход, который одновременно использует все вышеотмеченные подходы: «нулевой риск» (детерминистский), «ненулевой риск» (логико-вероятностный), «условный риск» (эмпирический) и «неосязаемый риск» (специальный).
Коллегия ФТС, обсудив первые результаты внедрения новой системы, пришла к выводу, что ряд мероприятий не достиг нужного результата. В частности, было отмечено отсутствие работы по разработке целевых методик выявления рисков, так и не сформирована полностью база данных профилей риска.
Все это обусловило постановку задач на 2005 — 2006 гг. — разработку полного описания системы, увязку ее с действующими автоматизированными базами данных таможенных органов, разработку и активное внедрение целевых методик выявления рисков.
В основу организации таможенного оформления и проведения таможенного контроля товаров с учетом системы управления рисками положен Приказ ФТС от 3 декабря 2004 г. N 358. Данный Приказ определяет границы полномочий и схему взаимодействия отдельных должностных лиц и подразделений таможенных органов РФ, соответственно позволяет сделать вывод о границах допустимых действий таможенных органов. Сразу же следует отметить, что Инструкция, утвержденная данным Приказом, распространяется на действия сотрудников подразделений отделов/отделений контроля за таможенным оформлением (п. 5 Инструкции).
Положительный момент — использование терминологии, установленной Таможенным кодексом и Концепцией управления рисками; таким образом, не допускается разночтения в статусе и обязанностях лиц, действия которых охватываются данной Инструкцией.
Фактически таможенный контроль как самостоятельное действие проявляется только при проведении таможенного досмотра, во всех остальных случаях, как правило, применение мер контроля является составной частью собственно таможенного оформления. Не случайно самые значительные видимые изменения в таможенном контроле система управления рисками произвела именно в сфере таможенного досмотра. Система управления рисками призвана сократить время, т.к. с ее использованием досматриваются только те товары, которые подпадают под группу риска.
В настоящее время четко выявился ориентир применения системы рисков — по обложению товаров пошлинами, налогами. В связи с этим применение рисков направлено прежде всего на импортные товары, т.к. экспортные, за редким исключением, пошлинами не облагаются.
Определение профиля риска содержится в письме ГТК России от 2 апреля 2004 г. N 05-39/12151 и представляет собой совокупность сведений об области риска, его индикаторах, а также указания о применении необходимых мер по предотвращению или минимизации риска. При этом следует отличать профиль риска, «доведенный до таможенного органа в бумажном виде», — это нормативные или иные официальные акты ФТС России, в составе которых доводятся указания о необходимости применения таможенными органами конкретных форм таможенного контроля либо их совокупности в целях минимизации рисков.
Анализ поступающей в таможенный орган информации проводится, как правило, по направлениям деятельности подразделений таможенных органов и в соответствии с типовыми критериями отнесения товаров и внешнеэкономических операций к группам риска. При этом используются разнообразные методы, среди которых можно упомянуть традиционные математико-статистические методы, целевые методы, как разработанные конкретно для данного профиля риска, так и сформулированные сотрудником таможенного органа самостоятельно.
Широко распространено в практике таможенных органов отнесение товара к группе риска на основании его принадлежности к той или иной товарной группе по ТН ВЭД. В ряде случаев этот критерий выступает единственным индикатором, в иных случаях применяется вместе с рядом других факторов.
В качестве следующей группы можно выделить отсутствие данных по товарным знакам. Главным индикатором риска в данном случае выступает заполнение графы 31 ГТД.
Важное значение при таможенном контроле имеет соблюдение требований и условий сертификации — в тех случаях, когда это предусмотрено законодательством.
В отношении делящихся радиоактивных материалов следует отметить, что это достаточно обособленная группа риска. Нельзя не упомянуть достаточно большую группу профилей риска, связанных с действиями по уменьшению причитающихся таможенных платежей, в том числе в связи с недостоверным заявлением таможенной стоимости. Отнесение потенциальных рисковых случаев к этой группе зависит от множества факторов — заявление недостоверных сведений с целью занижения таможенных платежей, предоставление фальсифицированных документов либо предоставление внешнеторговых документов не в полном объеме.
Особую группу составляют случаи заявления недостоверных сведений о количестве товара, весе нетто/брутто, доле веса тары (упаковки) товара в общем весе товарной партии. Следует учесть, что помимо конкретных товарных позиций по ТН ВЭД в качестве индикаторов могут выступать и условные предельные доли по различным видам упаковки (например, вес брутто пластмассовой тары менее 90%, деревянной упаковки — 80%, картонных коробок — менее 96%), сравнение веса брутто товара вместе с максимальной грузоподъемностью транспортного средства.
Отдельно рассматриваются товары, могущие причинить вред жизни или здоровью граждан при несоблюдении лицом, перемещающим товары, гигиенических требований безопасности и пищевой ценности биологических активных добавок к пище (БАД). Отметим, что такие профили распространяются, как правило, на конкретный перечень товаров, ввозимых из конкретных стран, и связан прежде всего с наличием официально зафиксированной угрозы жизни или здоровью граждан — например эпидемия ящура в странах Европейского союза, или решения органов фитосанитарного контроля. Побочным элементом этого направления является подпадание под категорию риска товаров, ввозимых через страну, являющуюся индикатором риска. Рассмотрим абстрактный пример — допустим, в силу некоторых обстоятельств вводится запрет на ввоз цветочной продукции из Нидерландов (члена Евросоюза): запрет будет касаться не только собственно продукции, произведенной в этой стране, но и продукции иных государств ЕС, для которых Нидерланды являются местом убытия с единой европейской таможенной территории. В данном случае на участника ВЭД ложится дополнительная обязанность доказывания страны происхождения, отличной от Нидерландов, при том, что в рамках единого экономического и таможенного пространства ЕС такие документы при внутреннем транзите, как правило, не предоставляются.
Важным индикатором риска почти всегда является страна происхождения. Наиболее ярким примером является строгое отношение практически ко всем товарам, происходящим из Китая; в ряде случаев индикатором выступает собственно их китайское происхождение, в остальных требуется дополнительный индикатор.
Недостоверное декларирование является одной из основных угроз нарушения законодательств.
Отдельным блоком рассматриваются товары с нарушением авторских прав (интеллектуальная собственность). Это достаточно новое для российской таможни направление, которому уделяется особое внимание в связи с тем, что надлежащая охрана интеллектуальной собственности и соответствие российского законодательства и практики его применения международным стандартам в этой области является одним из условий вступления России в ВТО. Существует ряд профилей, направленных на выявление нарушений законодательства в этой сфере. Некоторые из них направлены на сочетание конкретного кода товаров, перевозимых только конкретным видом транспортных средств. Продукция, включающая в себя интеллектуальную собственность, если она расфасована и готова к продаже, может быть отнесена к группе риска при отсутствии информации в графе 31 ГТД (см. выше отсутствие данных по товарным знакам) и происхождении из ряда конкретно определенных в профиле стран.