6. Поддержка других мирных инициатив
Начиная с 1991 г., в своих резолюциях Совет Безопасности все чаще упоминал о мирных усилиях отдельных государств или региональных организаций, подчеркивая ценность усилий, предпринятых в сотрудничестве с ООН или по ее инициативе. Советом Безопасности в данной связи были названы только миротворческие усилия СБСЕ и России в Закавказье. Посреднические попытки других государств, таких, как Иран, Турция и Казахстан, были проигнорированы.
Относительно Абхазии Совет приветствовал продолжающееся сотрудничество между ООН и СБСЕ, но также и российские мирные усилия. В частности, Совет:
представил Российскую Федерацию как помощника мирных усилий ООН[60],
приветствовал намеченное размещение в регионе совместных групп наблюдателей в составе грузинских, абхазских и российских частей в целях упрочения прекращения огня от 27 июля 1993 г.[61],
приветствовал готовность Российской Федерации содействовать сторонам в принятии всех мер, необходимых для обеспечения безопасности персонала миссии ООН в Грузии[62].
7. Гуманитарные меры
Деятельность ООН и ее специализированных агентств (Верховного комиссариата ООН по делам беженцев, Детского и образовательного фонда ООН (ЮНИСЕФ), Всемирной организации здравоохранения) имела особо важное значение в гуманитарной области[63]. В дополнение к проводке гуманитарной помощи на местах Департамент ООН по гуманитарным вопросам созывал международные встречи доноров. Но вооруженного гуманитарного вмешательства предпринято не было, хотя чрезвычайная ситуация на Кавказе не могла рассматриваться как сколько-нибудь лучшая, чем, например, в Боснии[64].
8. Дипломатические меры
Ни по Южной Осетии, ни по Абхазии Совет Безопасности не принимал решения о применении дипломатических санкций к какой-либо из воюющих сторон. Не было рекомендаций сократить консульские или другие дипломатические миссии, или отказать в приеме новых независимых государств в ООН, как было сделано в том же году применительно к «новой Югославии»[65]. Вопреки статье 4 Устава ООН, которая гласит, например, что «членство в Организации Объединенных Наций открыто для всех миролюбивых государств», Грузия была принята в ООН 31 июля 1992 г., в условиях неразрешенной гражданской войны[66].
9. Экономические меры
До иракского вторжения в Кувейт экономические санкции применялись редко, но все чаще стали использоваться с тех пор. Экономическим санкциям ООН подвергались не только государства (Ирак, Ливия, Сербия и Гаити), но и неправительственные группы («красные кхмеры» в Камбодже и УНИТА в Анголе). Такие санкции также использовались на Кавказе.
Совет Безопасности обратился с просьбой ко всем государствам не оказывать ни в каких формах помощи Абхазии и, в частности, воздержаться от поставки туда любых видов оружия и боеприпасов как со своей территории, так и со стороны лиц, находящихся под своей юрисдикцией[67]. Это эмбарго, направленное исключительно против абхазской стороны, было полным: от этой меры освобождалась только гуманитарная помощь, что можно сравнить с мерами, принятыми против Ирака и Сербии. В отличие от бывшей Югославии, в Закавказье эмбарго не сопровождались мерами принуждения или миссиями по содействию санкциям. Ни в том, ни в другом случае даже не был образован Комитет по санкциям (ответственный за наблюдение за выполнением санкций).
10 Военные меры
Предложение о проведении операции по поддержанию мира в Абхазии обсуждалось, но так и не было проведено в жизнь ООН. Как уже отмечалось, генеральный секретарь ООН предложил разместить 50 военных наблюдателей за соблюдением соглашения о прекращении огня от 3 сентября 1992 г. и выполнением долгосрочного плана всестороннего мирного урегулирования.
Мирное предложение включало следующие элементы:
осуществление мер по более прочному прекращению огня, при необходимости под международным контролем;
переговоры под эгидой ООН;
поддержка соседними государствами, и в особенности Россией, вышеперечисленных мероприятий[68].
Необходимо отметить, что первоначально только Грузия согласилась с трехэтапным подходом генерального секретаря ООН. Абхазская сторона высказала оговорки по поводу операции по поддержанию мира, тогда как Россия не поддержала идею международной мирной конференции[69].
После нарушения Сочинского соглашения в сентябре 1993 г. и сокращения МООНГ до пяти человек[70] генеральный секретарь предложил сделать выбор между миссией по поддержанию мира ООН либо российской. Первый вариант, казалось, пользовался ООНовской поддержкой до весны 1994 г. Согласно этому варианту[71], в операции ООН был бы задействован крупный контингент российских солдат (не превышающий одной трети общего состава ее участников) и она имела бы следующие принципы:
размещение сил по поддержанию мира во всей Абхазии, а не в «буферной зоне» между Абхазией и остальной частью Грузии;
сильная гражданская полиция ООН должна была помочь местной полиции поддерживать общественный порядок на всей абхазской территории;
возвращение перемещенных лиц и беженцев в Абхазию;
уважение территориальной целостности Грузии наряду с широкой политической автономией Абхазии.
Этот мирный план был принят Грузией, но вызвал некоторые возражения со стороны Абхазии:
1. По вопросу размещения миротворческих сил: абхазы отстаивали идею буферной зоны вдоль линии фронта по реке Ингури;
2. Относительно присутствия невооруженной ооновской полиции: абхазы желали сами поддерживать порядок на «своей» территории;
3. По поводу территориальной целостности Грузии: абхазы желали полной независимости.
Вариант российского контингента по поддержанию мира был сформулирован в более общих терминах (без ясного упоминания о России) в резолюции Совета Безопасности в январе 1994 г.[72] В ней было указано на возможность создания многонационального контингента, который не будет поставлен под командование ООН, но операции которого будут проходить под наблюдением МООНГ[73]. Соглашение, подписанное каждой из воюющих сторон 14 мая 1994 г. под эгидой России[74], давало необходимую правовую основу для размещения частей СНГ под российским командованием. Ввиду согласия грузинских властей военное присутствие СНГ в Абхазии должно было считаться элементом обычных отношений сотрудничества между двумя суверенными государствами — Россией и Грузией. Поскольку это не была незаконная интервенция, данная операция не требовала какого-либо официального признания со стороны Совета Безопасности.
В период до последнего времени ситуация в Абхазии характеризовалась как противоречивая на протяжении нескольких лет. Делались попытки окончательного урегулирования конфликта, но все они упирались в проблему статуса Абхазии. ООН занимало и занимает последовательную позицию сохранения территориальной целостности Грузии, что встречает неприятие абхазской стороны. Именно поэтому несмотря на многочисленные переговоры представителей абхазской и грузинской сторон при посредничестве как России, так и ООН, реального сдвига в отношениях Абхазия – Грузия так и не произошло. Обстановка в регионе характеризовалась достаточно шатким равновесием, периодически нарушаемым силовыми действиями с обеих сторон, действия эти, однако, не доходили до стадии полномасштабного военного продолжения конфликта, чему способствовали усилия как России, так и ООН и иных международных организаций. Активизировав свою политическую деятельность в Закавказье и добиваясь там военного присутствия, США могут в значительной мере повлиять на расстановку сил в регионе. Подробнее изменения в ситуации в Абхазии и Грузии в целом в связи с событиями 2000 – 2003 годов рассмотрены в соответствующей главе.
Следует отметить, что особенностью Южно Осетинского конфликта является то, что изначально его урегулирование находилось полностью в руках России. Международное сообщество (в лице СБСЕ) подключилось к этому процессу позже. В период с декабря 1991 года по лето 1992 года Россия действовала в Южной Осетии как иностранное государство, способствующее переговорному процессу на территории другого независимого государства (Грузии). 24 июня 1992 года в Сочи было подписано четырехстороннее российско-грузинско-осетинское (Северная и Южная Осетия) «Соглашение о принципах урегулирования грузино-осетинского конфликта». В соответствии с этим соглашением 14 июля 1992 года в Южную Осетию вошли смешанные российско-грузинско-осетинские миротворческие силы. Соглашение от 24 июня 1992 года было подписано руководителями России и Грузии и завизировано тогдашними лидерами Северной и Южной Осетии А.Галазовым и Т.Кулумбеговым. Его основные положения следующие:
противоборствующие стороны обязались прекратить огонь и вывести свои вооруженные формирования из зоны соприкосновения;