Достижение долгосрочной цели долговой политики предполагает решение нескольких задач на разных этапах:
I. 2000-2003 гг. на рынке государственных ценных бумаг происходили позитивные перемены:
1. проведена новация по государственным ценным бумагам,
2. восстановлено доверие участников рынка,
3. отлажена инфраструктура и нормативное регулирование рынка.
II. 2000-2003 гг. значительно улучшились качественные характеристики рынка. Снижение уровня доходности по государственным облигациям (7-8% в конце 2003 г.) было продиктовано складывающейся макроэкономической и бюджетной ситуацией. Кроме того, снижение доходности позволило достичь существенной экономии процентных расходов.
Благоприятная макроэкономическая ситуация позволила:
- удлинить сроки государственных внутренних заимствований;
- оптимизировать платежный график по государственному внутреннему долгу.
2002-2003 гг. – Минфин России впервые провел рыночное размещение долгосрочных государственных облигаций (в 2002 г. – с погашением в 2008 г., в 2003 г. – с погашением в 2012 и 2018 гг.)
- увеличилась ликвидность рынка и ежедневный оборот по государственным облигациям.
В 2002-2003 гг. государственные внутренние заимствования заместили часть внешних займов без увеличения процентных расходов.
III. Использование портфеля позволило Банку России уже с конца 2002 г. возобновить операции на открытом рынке.
IV. В 2003-2004 гг.Минфином России ведутся активные операции на рынке ГКО-ОФЗ, что способствовало улучшению структуры долга и снижению стоимости его обслуживания. Общий объем погашения ОФЗ-ФК, выпущенных в целях проведения новации ГКО-ОФЗ, за 2002-2004 гг. составил 114,5 млрд. рублей.
Дальнейшее позитивное развитие рынка государственных внутренних заимствований нуждается в решении ряда проблем. Препятствием для этого является высокая степень концентрации выпусков государственных облигаций в портфелях нескольких крупных участников, придерживающихся консервативной стратегии, что негативно сказывается на основных показателях качества рынка. Для преодоления данной проблемы в 2004 г. введены в обращение на рынке госбумаг эталонных выпусков, обладающих высокой ликвидностью и потому выступающих в качестве индикатора стоимости заимствований. Максимальная доля владения облигациями данных выпусков - около 30-35% от объема выпуска.
V. Одной из задач регулирующих органов должно стать повышение конкуренции на рынке ГКО/ОФЗ.
В июле 2003 г. вступил в действие ряд новых нормативных документов, в соответствии с которыми предусмотрено возрождение института первичных дилеров на рынке ГКО-ОФЗ, что позволит не допустить концентрации значительной части выпуска у одного инвестора.
Развитие в 2003-2005 гг. системы страхования и негосударственной пенсионной системы предполагает поступление на рынок государственных ценных бумаг большого объема длинных средств консервативных инвесторов, которые, как правило, держат бумагу до погашения, тем самым снижая ликвидность отдельных выпусков.
В 2004-2005 гг. необходимо снизить барьеры для выхода розничных инвесторов на рынок государственного долга, прежде всего за счет создания системы прямог8о инвестирования через Национальную систему сбережений.
Таким образом, задачами на 2004-2005 гг. на рынке государственного долга являются:
- проведение мероприятий по ограничению влияния на ликвидность рынка и ценообразование крупных участков рынка;
- создание системы инвестирования средств для накопительной части трудовой пенсии, позволяющей, с одной стороны, максимально обеспечить интересы застрахованных лиц, с другой стороны – сохранить устойчивость, надежность и ликвидность рынка государственного долга;
- оптимизация структуры государственного внутреннего долга с доведением к 1 января 2006 г. средневзвешенного срока до погашения государственных ценных бумаг до 7-8 лет;
- увеличение объема торгуемого государственного внутреннего долга за 2004-2005 гг. не менее, чем на 50%;
- достижение к 1 января 2006 года структуры инвесторов на рынке государственного внутреннего долга, при которой объем портфеля одного инвестора не будет превышать 30-40% совокупного объема рынка.
С 2002 г. начался процесс значительного увеличения объемов средств, напрвляе6мых на выплату отдельным категориям граждан РФ предварительной компенсации вкладов в Сбербанке РФ и вкладов в организациях государственного страхования. С 2000 г. по 2003г. данные выплаты в сумме составили 49 млрд.рублей. В 2005 г. предусматривается увеличение средств, выделяемых из федерального бюджета на компенсационные выплаты, которые составят 32 млрд. рублей.
Успешно проходила реализация Государственной программы погашения в 2001-2004 гг. государственного внутреннего долга РФ по государственным долговым товарным обязательствам, утвержденной постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2000 г. №1006.
Всего в 2000-2003 гг. на погашение государственных долговых товарных обязательств были направлены средства федерального бюджета в сумме 3540.8 млн. рублей.
4.2. УПРАВЛЕНИЕ ВНЕШНИМ ДОЛГОМ
Система управления государственным внешним долгом РФ базируется на достижении долговой устойчивости, исключающей возможности возникновения кризисов ликвидности или платежеспособности, а также на постепенном снижении зависимости федерального бюджета от ситуации на мировых рынках сырьевых товаров и ссудного капитала.
По состоянию на 1 января 2003 года объем государственного внешнего долга РФ составил 122,1 млрд.долларов США. По предварительным оценкам к началу 2005 года его объем может составить 113,6 млрд. долларов США.
В настоящее время Россия преодолела последствия финансового кризиса 1998 года, существенно сократив бремя государственного долга. По основным показателям долговой нагрузки РФ относится к государствам с умеренным уровнем долга.
Относительно невелика и долговая нагрузка на бюджет. Этому способствовала последовательная политика Правительства РФ, направленная на отказ от новых внешних заимствований в сочетании с операциями по активному управлению государственным внешним долгом.
Успешная реализация положений Долговой стратегии Российской Федерации на среднесрочную перспективу (до 2005 г.) в сочетании с благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой и устойчивым экономическим ростом позволили РФ добиться наиболее выгодных условий потенциальных заимствований на рынках капитала.
Несмотря на повышение уровня суверенного кредитного рейтинга России и улучшение условий привлечения государственных заимствований, основной проблемой в области государственного долга остается отсутствие возможности устойчивого рефинансирования государственного долга за счет внутренних и внешних заимствований в необходимых объемах и на благоприятных условиях. При этом способность осуществлять внешние займы ограничивается риском сокращения доступа на рынки заимствований по причинам, не зависящим от РФ (политическая ситуация в мире, долговые кризисы в крупнейших развивающихся странах и т.д.), а также сохраняющейся относительной структурной слабостью экономики РФ, ее высокой зависимостью от колебаний мировых цен на сырьевые товары, прежде всего на энергоносители.
К другим существенным рискам, связанным со структурой государственного внешнего долга РФ, относятся:
- исторически сложившаяся достаточно высокая стоимость обслуживания государственного внешнего долга;
- несовершенство законодательства в области формирования и обслуживания государственного, в том числе, внешнего долга, препятствующее проведению операций по оптимизации структуры государственного долга;
- ограничение возможности рефинансирования государственного внешнего долга за счет внутренних заимствований без существенного ухудшения структуры государственного долга по срокам;
- неравномерный характер погашения внешнего долга, наличие пиков платежей;
- неконтролируемые риски корпоративных и региональных заимствований.
Специфика формирования внешнего долга России обусловливает особенности его структуры. Прежде всего, речь идет о преобладании в структуре долга нерыночных долговых инструментов и обязательств. Более 42% внешних обязательств приходится на соглашения по долгу бывшего СССР со странами — членами Парижского клуба, другими странами - официальными кредиторами. Кроме того, порядка 6 млрд. долл. (около 5%) представляют собой неурегулированные обязательства по долгу бывшего СССР. Только 37% внешнего долга выражено в рыночных инструментах (еврооблигации и облигации государственного внутреннего валютного займа - ОВГВЗ)[4]. Управление таким долгом на основе стандартных подходов, используемых долговыми агентствами развитых стран (регулярное рефинансирование с использованием преимуществ текущей ситуации на финансовых рынках, проведение процентных и валютных свопов и т.д.), возможно в части рыночных заимствований.
В среднесрочной перспективе политика в области государственного внешнего долга базируется на следующих принципах:
1. обеспечение стабильного доступа РФ на рынки внешних заимствований на выгодных условиях;
2. расширение объемов внешних заимствований на цели рефинансирования внешнего долга;
3. активное управление внешней задолженностью с целью сокращения стоимости ее обслуживания, а также сглаживания имеющихся «пиков платежей» по государственному внешнему долгу в 2005 и 2008 гг.;
4. проведение сбалансированной политики между увеличением ликвидности российского внешнего долга путем повышения его рыночной составляющей и снижением процентных расходов по его обслуживанию путем привлечения займов международных финансовых организаций;