В 1980-е годы перед социалистической Польшей встала задача реформирования экономики. Правительство ослабило контроль за деятельностью предприятий. В то же время предприятия продолжали настаивать на выделении государством субсидий и других форм поддержки. Власти, не имевшие возможности финансировать более высокий уровень расходов за счет налоговых поступлений, были вынуждены прибегать к эмиссии. В результате правительство Мазовецкого, пришедшее к власти в сентябре 1989 года, столкнулось с огромным дефицитом бюджета и быстро растущей инфляцией.
Новое правительство состояло из технократов, полностью посвятивших себя формированию основ рыночной экономики в Польше. Сразу после прихода к власти правительство опубликовало меморандум с программой экономических реформ, который в основном был адресован МВФ. Программа была названа по имени Л. Бальцеровича, заместителя премьер-министра и министра финансов, а также главного автора пакета реформ, и охватывала целый спектр проблем, для решения которых предлагала ряд краткосрочных и долгосрочных мер. Эти меры были оговорены позднее в соглашении о резервировании и соглашении о расширенном кредитовании. План Л. Бальцеровича представлял собой радикальный подход к преобразованию плановой экономики в рыночную и по-другому назывался еще "шоковой терапией" ("shock therapy") или "большим скачком" ("big bang"). Фактически он представлял собой неортодоксальную стабилизационную программу, в которой основной упор делался на жесткую фискальную политику. Ее ключевыми элементами являлись фиксированный обменный курс и прогрессивное налогообложение доходов, необходимое для сдерживания роста заработной платы. Фиксация курса злотого по отношению к доллару наряду с ограничением роста номинальной заработной платы смягчали инфляционные ожидания и рассматривались в качестве двух ключевых пунктов программы.
Правительство было обеспокоено тем, что трансформация польской экономики должна была происходить в чрезвычайно "враждебных" экономических условиях. Уровень жизни достиг самой низкой отметки за прошедшие десять лет, что стало основной причиной распространения бедности. Ситуация характеризовалась также макроэкономической дестабилизацией (гиперинфляция, финансовый кризис, падение производства) и экологическим кризисом во многих частях страны.
Тремя главными элементами такой жесткой программы были:
• денежная и ценовая стабилизация;
• структурная перестройка;
• уменьшение внешнего долга и расчет на экономическую помощь из-за рубежа.
Всех этих целей следовало достигнуть одновременно и быстро, ибо они являлись залогом стабилизации, без которой, по мнению авторов программы, невозможно было рассчитывать на успешное развитие экономики. Радикализм и скоротечность согласовывались с целью правительства уменьшить период болезненного "примирения" общества с жесткими и радикальными мерами. Кроме того, неудачный опыт частичных реформ в 80-х годах лишний раз убеждал сторонников "шоковой терапии" в необходимости ее проведения.
Меры, направленные на достижение денежной и ценовой стабилизации, включали в себя ограничение доступа правительства и предприятий к кредитам и выравнивание относительных цен. В краткосрочной перспективе ожидалось, что "корректирующая инфляция" будет устранять присутствующие в экономике ценовые искажения. Предполагалось осуществить меры как краткосрочного, так и долгосрочного характера, которые включали в себя:
• значительное сокращение существующих источников роста денежного предложения, включая сокращение бюджетного дефицита, "дорогие кредиты" Центрального банка, изменение формул индексации и усиление контроля над заработной платой;
• унификацию обменного курса (вначале предполагавшую проведение девальвации официального обменного курса) и конвертируемость валюты;
• ликвидацию субсидирования и налоговые льготы в отношении экспортных производителей;
• резкое снижение внутренних субсидий и установление соответствия между внутренними и мировыми ценами посредством унификации обменного курса;
• установление рыночных процентных ставок на кредитных рынках (использование на практике положительных реальных ставок процента);
• политику в сфере доходов, направленную на удержание уровня заработной платы ниже уровня инфляции во время периода сокращения субсидий и ухудшения финансового состояния предприятий;
• улучшение положения в сфере собираемости налогов;
• фундаментальную реформу налоговой системы в следующем году;
• повышение ставок оплаты жилищно-коммунальных услуг;
• конверсию оборонной промышленности;
• ликвидацию и/или ослабление ценового контроля. [2]
Структурная перестройка должна была поддержать развитие частных компаний, приватизацию значительной части государственных предприятий (на тот момент государственные предприятия составляли 90% общего числа несельскохозяйственных предприятий) и способствовать ликвидации неэффективного производства. Проект налоговой реформы предполагал создание благоприятных условий для развития частного сектора и рынка капитала и должен был улучшить распределение финансовых средств. Эти цели были достигнуты путем проведения следующих мероприятий:
• упрощения системы налогообложения и снижения предельных ставок налогообложения, как для юридических, так и для физических лиц;
• унификации обменного курса и свободной конвертируемости;
• ликвидации импортного и экспортного лицензирования;
• создания фондовых бирж;
• создания банковской системы с привлечением частного капитала и обеспечения условий для вхождения на рынок банковского капитала иностранных участников;
• быстрого прохождения законов, касающихся приватизации, которые позволяли осуществлять продажу активов в различной форме; особые права по приобретению активов были предоставлены тем, кто был, непосредственно затронут приватизацией (это было принято под влиянием профсоюзов), и включали различные планы приватизации для сотрудников;
• улучшения работы государственных предприятий, в частности путем устранения мягких бюджетных ограничений и внедрения банковских процедур при одновременном усилении роли антимонопольных органов;
• развития инфраструктуры (телекоммуникации, защита окружающей среды, НИР, здравоохранение);
• активного привлечения международного капитала.
С самого начала реформ правительство сознавало, что крупномасштабное распределение рабочей силы потребует частичной ее переквалификации и развития системы компенсационных выплат, необходимых для минимизации социальных издержек. Географическая мобильность капитала должна была быть улучшена посредством упорядочения процедуры продажи домов, что достигалось благодаря адаптации рентных ставок к рыночному уровню и введению соответствующих налогов.
Техническая и финансовая помощь требовалась для проведения реформ и ослабления долговой нагрузки в течение следующего года, а также для общего снижения будущих долговых обязательств. Финансовая и техническая помощь были оговорены в соглашении о резервировании с МВФ. Заем на структурную перестройку предполагалось получить от Всемирного банка. Помощь также включала в себя стабилизационный заем от стран "большой семерки" и поддержку международных резервов Польши. Кроме того, польские власти декларировали курс на объединение с Европейским союзом. В течение первых месяцев стабилизации правительство рассматривало также вопрос о необходимости поставок продуктов питания в форме международной помощи.
Согласованность реформ была тщательно спланирована до конца 1991 г. Первая волна реформ включала все стабилизационные мероприятия, направленные на борьбу с гиперинфляцией. В последующие периоды действия правительства были сконцентрированы в сфере сокращения инфляции и проведения фискальных мероприятий. С самого начала запуска программы также рассматривались вопросы осуществления институциональных изменений.
Первые достижения конца 1989 г. были вполне убедительны. Совокупный бюджетный дефицит был снижен на 30%, что соотносилась с величиной, предусмотренной в плане. Кредитование негосударственного сектора было уменьшено на 60% в реальных величинах и примерно на такую же величину было сокращено реальное предложение денег. Рост заработной платы был существенно ограничен (прежде всего, посредством прогрессивной ставки налогообложения). В реальном выражении она выросла на 10% (в сравнении с 15% в 1988 г). Благодаря быстрой девальвации польского злотого между курсом черного рынка и официальным был уменьшен до 40% по сравнению с 300 - 400% в 80-х годах. Зарубежная помощь в форме продуктов питания также помогла ликвидировать дефицит, возникший вследствие падения производства. И, тем не менее, инфляция к концу года достигла 640%. Несмотря на это, ключевой пакет реформ, запущенный 1 января 1990г., был подкреплен созданием стабилизационного фонда в размере 1 млрд. долл., предоставленного странами "большой семерки" для поддержания злотого на протяжении 1990 г.
Либерализация польской экономики началась летом 1989 г. Она включала, прежде всего, либерализацию цен на сельскохозяйственную продукцию, что в условиях дефицита привело к гиперинфляции. Меры правительства, большинство которого составляли представители движения "Солидарность", в 1989 г. перед началом реализации стабилизационной программы включали сокращение субсидий угледобывающим предприятиям, ряда продовольственных субсидий и инвестиции в сельскохозяйственное производство.
Стабилизационный пакет 1990 г. отражал важность структурных реформ, которые проводились одновременно с основной программой. Меры по стабилизации, предпринятые в 1990 г., были направлены на устранение неэффективного распределения ресурсов, что в первый период реформ было достигнуто за счет ценовой либерализации. Все остававшиеся под контролем цены были "отпущены", и только 3 - 5% совокупной стоимости потребительских товаров и услуг (рентные ставки, цены на жилищно-коммунальные услуги и тарифы на пользование общественным транспортом) оставались под контролем государства. Кроме того, основные изменения коснулись цен на энергоресурсы (например, 400% -ный рост цен за пользование ими для домашних хозяйств в январе 1990 г). Минимальные гарантированные цены, которые выплачивались государственными снабженческими организациями производителям сельскохозяйственной продукции, были отменены.