Представляет интерес позиция Экономического Суда СНГ по данному вопросу. В своем Консультативном заключении от 15 мая 1996 г. по запросу Межгосударственного экономического Комитета Экономического союза, проанализировав международно-правовые документы, принятые в рамках Содружества в 1991 - 1995 гг., Экономический Суд пришел к следующему заключению: "В соответствии с положениями Венской конвенции (статья 31) для целей толкования договора используется не только его текст, но и любое относящееся к договору соглашение, если оно было достигнуто между участниками договора, а также любой документ, составленный участниками договора и принятый в качестве документа, относящегося к договору. Основываясь на этих положениях, можно сделать вывод, что к международным соглашениям относятся:
решения глав государств и правительств, одобряющие проекты соглашений и приложения к ним (например, решение Совета глав правительств Содружества о проекте Соглашения о создании Межгосударственного валютного комитета от 26 мая 1995 г.),
учреждающие органы, предусмотренные международным соглашением (например, решение Совета глав государств Содружества об Исполнительном Секретариате Содружества Независимых Государств от 14 мая 1993 г. с приложением - Положением об Исполнительном Секретариате Содружества Независимых Государств)" .
Следуя логике этого Заключения Экономического Суда, к международным договорам можно отнести любое решение, принятое на заседании СГГ и СГП, за исключением, пожалуй, решений о назначении должностных лиц и внутриорганизационных вопросов функционирования органов Содружества. На наш взгляд, это не совсем верно. Если указанные решения могут и должны приниматься во внимание при толковании международных договоров, от этого они таковыми не становятся. Данное замечание относится к приведенному в качестве примера решению СГП о проекте Соглашения о создании Межгосударственного валютного комитета, которое в тот же день было подписано главами государств на заседании СГГ. Это решение не содержит международных обязательств государств, а лишь отражает ход работы внутри организации над данным проектом Соглашения.
В то же время Экономический Суд СНГ в своем решении от 22 ноября 2005 г. N 01-1/1-05 по запросу Исполнительного комитета СНГ о толковании решения Совета глав государств о совершенствовании и реформировании структуры органов Содружества Независимых Государств от 2 апреля 1999 г. занял другую позицию. Суд пришел к выводу, что указанное решение не является международным договором, а "представляет собой акт органа международной организации и содержит два вида норм: 1) нормы, касающиеся вопросов организации внутренней деятельности Содружества Независимых Государств, являющиеся обязательными как для самой организации, так и для ее членов (внутренняя регламентация);
2) нормы, устанавливающие права и обязанности государств-участников вне рамок самой международной организации, имеющие лишь рекомендательное значение (внешняя регламентация)".
Такое непостоянство во мнении Суда можно отчасти объяснить (заранее исключая конъюнктурный характер вынесенного решения) отсутствием закрепленной на уровне учредительных документов Содружества четкой системы международно-правовых актов, принимаемых органами СНГ, их видов (наименований, круга вопросов, по которым они принимаются), соотношения между собой по юридической силе и степени обязательности для государств-членов. Наработанная к настоящему времени практика также не позволяет внести необходимую ясность в этот вопрос.
Так, с точки зрения оформления решений СГГ и СГП, несмотря на то, что каждое заседание Совета глав государств и Совета глав правительств проводится под председательством одного из членов, принимаемые на них решения (за исключением оформляемых в виде протокольных решений) подписываются всеми представителями государств, не имеющих возражений против его принятия. Согласно ст. 10 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. подписание текстов международных договоров может являться формой установления аутентичности и окончательности их текста. С другой стороны, такое подписание может представлять собой один из способов выражения согласия государств на обязательность этого договора, которое согласно ст. 11 Венской конвенции может быть также выражено обменом документами, образующими договор, ратификацией договора, его принятием, утверждением, присоединением к нему или любым другим способом, о котором условились стороны. В связи с этим для установления юридических последствий подписания следует исходить из уровня представительности государств в соответствующем Совете и положений самого договора.
Поскольку в Совете глав государств и Совете глав правительств государства - участники СНГ представлены в лице глав государств и глав правительств, согласно п. 2 ст. 7 Венской конвенции эти лица ex officio вправе совершать любые действия в отношении заключения международного договора, включая выражение согласия на его обязательность для соответствующего государства.
Анализ принятых Советом глав государств и Советом глав правительств решений свидетельствует о том, что в них, как правило, содержатся положения, определяющие порядок их вступления в силу. Около 80% решений СГГ и СГП предусматривали вступление в силу с момента подписания (включая решения, по которым имеются оговорки отдельных государств о том, что эти решения вступят для них в силу после выполнения внутригосударственных процедур). Поэтому есть основания считать, что подписание государством решения СГГ и СГП подразумевает установление окончательной редакции текста данного решения, и если это предусмотрено самим решением, то и выражение согласия государства на обязательность для него этого решения. В остальных же 20% решений непосредственно по примеру международных договоров предусматривается правило о соблюдении внутригосударственных процедур, для государств, чье законодательство требует их выполнения.
В соответствии со ст. 2 Венской конвенции договор "означает международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования" . Учитывая это, внешне решения, принимаемые на заседаниях указанных Советов, фактически представляют собой международные договоры. Более того, имеют место случаи внесения решениями СГГ изменений в ранее подписанные международные договоры либо, наоборот, некоторые из них, которые касаются внесения изменений в ранее принятые решения, по образу договоров, подписываемых на заседаниях этих Советов, именуются протоколами .
В пользу точки зрения о том, что решения Совета глав государств и Совета глав правительств представляют собой не что иное, как международные договоры, свидетельствует наличие оговорок и заявлений, которые делают главы государств и правительств при их подписании, а также то, как эти решения воспринимаются в государствах. К примеру, Республикой Беларусь были ратифицированы два решения СГГ и два решения СГП.
Единственным же внешним признаком, свидетельствующим в пользу решений СГГ и СГП как актов органов Содружества, является то, что большинство этих решений излагается не от имени государств, а от имени Совета, на котором были приняты. Однако даже это, на наш взгляд, существенным образом не должно влиять на обязательность для государств принимаемых решений.
О желании государств - участников Содружества придать решениям СГГ и СГП обязательность, аналогичную международным договорам, свидетельствует решение Совета глав государств "О Механизме реализации решений Совета глав государств и Совета глав правительств Содружества Независимых Государств (концептуальные положения)" от 2 апреля 1999 г. Согласно этому решению в качестве принципиальных положений Механизма реализации решений Совета глав государств и Совета глав правительств Содружества Независимых Государств, в частности, определены:
добровольное и добросовестное выполнение государствами-участниками принятых на себя обязательств на основании решений;
национальные механизмы контроля и невмешательство во внутренние дела государства;
урегулирование споров, возникающих при исполнении обязательств по документам Содружества, путем переговоров государств - участников Содружества .
Решения по процедурным вопросам. Для их принятия Правилами процедуры установлено отступление от правила консенсуса - принятие большинством. По сути, это более жесткое требование, чем те, которые предъявляются для принятия "обычного" решения, где это же большинство может заявить о своей незаинтересованности, но решение будет принято и вступит в силу для государств, его подписавших.
По своему содержанию решения по процедурным вопросам должны касаться лишь организации и порядка ведения заседаний Советов. Однако с точки зрения их оформления они мало чем отличаются от остальных решений, хотя порой и не оформляются в качестве отдельного документа, а заносятся в протокол заседания, который согласно п. 2 правила 22 Правил процедуры подписывается Председателем Исполнительного комитета.
С учетом концепции подразумеваемой компетенции международных организаций решения по процедурным вопросам, принимаемые Советом глав государств и Советом глав правительств, неоспоримо являются обязательными одновременно для всех актами Содружества, хотя с очень узкой сферой действия.