Управление по правовым вопросам оказывает помощь в подготовке проектов соглашений между ООН и другими организациями. Оно дает правовые консультации по вопросам применения миротворческих сил, представляет ООН в судах и арбитражах в связи с предъявлением и рассмотрением исков к Организации. Управление выступает координатором контактов между юридическими консультантами организаций системы ООН и содействует координации их позиций по вопросам правовой политики. От имени Генерального секретаря Управление выполняет функции депозитария более 500 многосторонних договоров.
ГЛАВА 4. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ И СОВРЕМЕННЫЕ ПОДХОДЫ К РЕФОРМИРОВАНИЮ ООН
В сентябре 2000 года члены ООН (147 глав государств или правительств) приняли Декларацию тысячелетия, в которой изложены цели, которых необходимо достичь в семи областях: мир, безопасность и разоружение; развитие и искоренение нищеты; охрана окружающей среды; права человека; защита уязвимых; удовлетворение особых потребностей Африки; укрепление ООН. И наиболее эффективный, если не единственный, путь для достижения данных целей – через реформы, призванные гарантировать ведущую роль ООН в обеспечении мира и безопасности человечества.
Сегодня многие исследователи, политики, общественные деятели говорят о необходимости реформирования ООН, выделяя такие институциональные слабости Организации, как:
- неспособность Генеральной Ассамблеи эффективно сосредотачиваться на самых злободневных вопросах;
- Совет Безопасности нуждается в большей легитимности и представительности;
- существование сложностей в решении проблем, с которыми сталкиваются страны, находящиеся в состоянии напряженности или выходящие из конфликта: такие государства часто страдают недостатка внимания, политического руководства и ресурсов;
- необходимость в создании механизмов для устранения экономических и социальных угроз международной безопасности;
- необходимость в более организованном секретариате, в большей степени способного к принятию согласованных решений[31].
Критики существующей ООН говорят о необходимости наделения ООН новыми полномочиями, изменении ее структуры.
В 2003 году Генеральный секретарь ООН учредил группу по вопросу институциональной реформы ООН, в состав которой вошли представители Ирана, Испании, Швеции, США, Венгрии, ЮАР и др. Возглавил группу бывший президент Бразилии Ф.Э. Кардозу. Доклад, подготовленный Группой, содержит ряд интересных предложений по реформированию ООН.
Генеральная Ассамблея – это орган, представляющий подавляющее большинство государств мира. И его уникальная легитимность должна использоваться для сближения государств, достижения глобального консенсуса по политическим вопросам первостепенной значимости. Ключами к укреплению роли Генеральной Ассамблеи являются фокусирование внимания и структура. Ее нормотворческая способность часто растрачивается на прения по мелочам или по тематическим вопросам, опережаемым событиями, происходящими в реальном мире. Неспособность добиться прекращения прений по вопросам подрывает ее актуальность. Громоздкая и статичная повестка дня приводит к повторяющимся дебатам. Хотя некоторые резолюции, как, например, Всеобщая декларация прав человека 1948 года и Декларация тысячелетия Организации Объединенных Наций 2000 года, являются в высшей степени значимыми, многие другие являются повторяющимися, неясными или неприменимыми, тем самым ослабляют авторитет этого органа[32].
Совет Безопасности. Основатели ООН возложили на Совет Безопасности главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности. Совет Безопасности был задуман так, чтобы он мог принимать решительные меры для предотвращения и устранения угроз. С тех пор как был создан Совет, угрозы и вызовы международному миру и безопасности изменились. Однако Совет Безопасности меняется медленно. Решения не могут осуществляться лишь членами Совета Безопасности, а требуют широкого военного, финансового и политического участия других государств.
Принятым решениям и данным мандатам часто не хватает адекватных ресурсов и политической решимости довести их осуществление до конца.
Тем не менее, опыт показывает, что Совет Безопасности является тем органом ООН, который наиболее способен организовывать действия и оперативно реагировать на новые угрозы. А это значит, что задача реформы заключается в повышении как эффективности, так и авторитетности Совета Безопасности и что наиболее важно — в укреплении его способности и готовности действовать перед лицом угроз. Это требует большего вовлечения в принятие решений в Совете Безопасности тех, кто вносит наибольший вклад; большего вклада тех, кто обладает особыми полномочиями в плане принятия решений; больших консультаций с теми, кто должен осуществлять его решения. Это также требует твердого консенсуса относительно характера сегодняшних угроз, когда и почему Совет должен санкционировать применение силы.
Секретариат
Бремя осуществления решений государств-членов и обеспечения их своевременным анализом и консультациями лежит на секретариате в целом. Чтобы Организация Объединенных Наций была эффективной, ей необходим профессиональный и хорошо подготовленный секретариат, знания и опыт которого адаптированы для решения стоящих задач.
В последние 15 лет существенно расширился объем работы, связанной с предотвращением конфликтов и поддержанием мира, проведением переговоров по мирным соглашениям и их осуществлением, а также миростроительством. И, тем не менее, несмотря на увеличение спроса, после прекращения холодной войны, с 1990 года общее число сотрудников секретариата уменьшилось и лишь 6 процентов персонала секретариата отвечают за весь круг вопросов[33]. Включая посредничество, организацию и руководство операциями по поддержанию мира, поддержку Совета Безопасности, разоружение, поддержку в деле проведения выборов и санкции.
Анализ, сделанный Группой, выявил ключевой институциональный пробел: в системе Организации Объединенных Наций нет никакого органа, конкретно предназначенного для недопущения развала государства и «сползания» к войне или для оказания странам помощи в процессе их перехода от войны к миру.
То, что это не было включено в Устав Организации Объединенных Наций, не вызывает удивления, поскольку работа Организации Объединенных Наций в связи с конфликтами, являющимися в основном внутренними, является довольно новой. Однако сегодня, в эпоху, когда десятки государств находятся в состоянии напряженности или только выходят из конфликта, существует явное международное обязательство оказывать государствам содействие в укреплении их способности эффективно и ответственно выполнять свои суверенные функции.
Уникальная роль Организации Объединенных Наций в этой области вытекает из ее международной легитимности, беспристрастности ее персонала, ее способности использовать сотрудников с широкими культурными взглядами и опытом работы широкого круга административных систем, в том числе в развивающемся мире.
Экономический и Социальный совет
Разработчики Устава Организации Объединенных Наций понимали, что мир и безопасность неотделимы от экономического развития. Проблема, с которой ООН сталкивается в этой области, является двойной: во-первых, принятие решений по международным экономическим вопросам, в частности, в финансовой области и в области торговли, уже давно осуществляется вне рамок Организации Объединенных Наций, и никакие реформы не повернут этот процесс обратно; во-вторых, в Уставе предусмотрено создание специализированных учреждений, независимых от главных органов Организации Объединенных Наций, а роль Экономического и Социального совета сведена к функции координации.
Было бы нереалистично ожидать, что Экономический и Социальный совет станет центром принятия мировых решений по вопросам торговли и финансов или будет руководить программами специализированных учреждений или международных финансовых учреждений.
И все же Организация Объединенных Наций обладает потенциальными активами в областях экономического и социального развития. Во-первых, Организация Объединенных Наций — это единственное место, где вопросы мира, безопасности и развития могут решаться совместно на глобальном уровне. Во-вторых, Организация Объединенных Наций обладает непревзойденной созывающей способностью, на основе которой Генеральная Ассамблея и крупные конференции и встречи на высшем уровне, созывавшиеся ею в последние три десятилетия, приводили к консенсусу по принятым на международном уровне целям, особенно в социальной области. В-третьих, Организация Объединенных Наций показывает, что ее цели пользуются мощной поддержкой среди широких масс и тем самым она может мобилизовывать общественное мнение в их пользу.
Три стратегии, как подчеркивается в Докладе, могут помочь Экономическому и Социальному совету усилить собственную актуальность и его вклад в коллективную безопасность: во-первых, Экономический и Социальный совет может обеспечить нормативное и аналитическое руководство; во-вторых, он может стать ареной, на которой государства открытым и транспарантным образом оценивают свою приверженность достижению ключевых целей в области развития; в-третьих, он может стать регулярным форумом для задействования сообщества в области развития на самом высоком уровне, по сути дела преобразовавшись в «Форум по вопросам сотрудничества в области развития».