Одна из проявившихся дилемм состоит в том, как должна стыковаться деятельность Фонда с уже финансируемыми донорами программами долгосрочного развития. ФМС задумывался – и это отражено в его круге ведения – как инструмент финансирования миростроительной работы на самых ранних этапах её развёртывания, когда отсутствуют традиционные механизмы мобилизации ресурсов. Опыт показал, что вышеупомянутая стыковка в Бурунди и Сьерра-Леоне заняла больше времени, чем предполагалось. В дальнейшем от страновых команд ООН потребуется более чёткое понимание критериев оценки миростроительных нужд.
Интересам дела отвечало бы как усиление координации между КМС и другими структурами, так и более тщательная подготовка заседаний страновых групп. Деятельность КМС должна быть сфокусирована на выработке согласованных рекомендаций по рассматриваемым странам при ведущей роли их правительств и в тесной увязке с работой в СБ по этим досье. Процесс становления Комиссии, по-видимому, будет достаточно продолжительным, не говоря о том, что потребуется время, чтобы убедиться в стабильной эффективности работы КМС. Исходя из этого, представляется нецелесообразным расширять повестку дня КМС за счет включения в нее новых страновых ситуаций, а тем более распыления ресурсов на абстрактные дискуссии.
По мнению В.Ф. Заемского, требуется упорядочить процедуру попадания, прохождения и вывода вопросов из повестки дня КМС. Включение в повестку дня должно сопровождаться фиксацией необходимых данной стране программ и их продолжительности. Кроме того, речь могла бы идти о введении системы отчётности, в соответствии с которой страны, чьи досье рассматривает Комиссия, должны были бы представлять данные о проделанной работе[42]. Нужен также регламент, позволяющий не только контролировать текущую работу, но и дающий возможность прогнозировать «делистинг» той или иной страны после выполнения соответствующих программ. Необходимо строго соблюдать правило о том, что после выполнения всех пунктов программы, одобренной КМС и властями конкретной страны Комиссия должна проводить оценку степени её реализации и принимать решения о снятии с повестки дня соответствующего досье, чтобы освободить место другим государствам, нуждающимся в содействии со стороны КМС.
Миростроительная деятельность ООН есть благородный принцип, который, однако, может быть легко подвергнут искажениям. Подобно другим аналогичным принципам, таким как «демократия» (под которой часто понимают выборы без свободного выбора) или «самоопределение» (что может означать распад существующего мультикультурного государства с переходом к доминированию одной этнической или религиозной группы), она может служить прикрытием для отсутствия толерантности и даже агрессивности[43].
Варианты реакции мирового сообщества в случае вооруженной агрессии одного государства против другого в общих чертах примерно ясны. А вот условия принятия внешних мер по предотвращению или прекращению нарушений государством права на жизнь собственных граждан в международном праве до сих пор прописаны недостаточно конкретно. Основным препятствием является суверенитет.
В Хартии ООН национальный суверенитет государств-членов поставлен выше защиты прав человека. Правда, в сентябре 1999 года Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан заявил, что суверенитет может быть преодолен гуманитарной интервенцией в случае массовых нарушений прав человека. По мнению Генерального секретаря, Хартия является достаточно гибкой, чтобы допускать такое толкование. Действительно, Статья 42 Хартии в определенных ситуациях допускает военное вмешательство.
ООН определяет свои цели как поддержание международного мира и безопасности, а также достижение международного сотрудничества «в распространении и поощрении уважения к правам человека и фундаментальным свободам для всех без различий по расовому, половому, языковому или религиозному признаку». То есть, вмешательство во внутренние дела запрещается, по существу, в рамках внутреннего законодательства государств. Словом, в тех сферах, в которых «сомнительное» государство не является участником международных договоров.
В этой связи комплексная стратегия миростроительства может быть адаптирована к широкому диапазону конкретных страновых ситуаций, и некоторые общие характеристики должны в идеале включать следующие элементы:
а) консультативный процесс, основанный на принципе национальной ведущей роли;
б) комплексный подход для обеспечения того, чтобы политические аспекты, аспекты безопасности и развития подкрепляли, а не подрывали друг друга;
в) сжатое определение и анализ главных приоритетов в области миростроительства и обязательств со стороны всех заинтересованных сторон;
г) механизм наблюдения и отслеживания под национальным руководством на основе конкретных, поддающихся измерению и привязанных к срокам показателей для оценки прогресса, а также неудач в выполнении согласованных обязательств;
д) согласованность с существующими национальными стратегическими рамками, такими как документы о стратегии сокращения масштабов нищеты; и
е) методы поддержки национального потенциала в области миростроительства и повышения эффективности помощи[44].
На всем протяжении процесса разработки и осуществления комплексной стратегии миростроительства Комиссия признает важность работы по обзору положения, особенно в качестве одного из важнейших средств выявления пробелов в усилиях по мобилизации и сбору ресурсов. При помощи Управления по поддержке миростроительства Комиссия будет продолжать проводить исследования относительно текущей поддержки деятельности по миростроительству в странах, являющихся предметом ее рассмотрения. В этой связи Комиссия отмечает необходимость того, чтобы Секретариат поддерживал работу по обзору положения в странах, являющихся предметом рассмотрения, а также предлагает всем заинтересованным сторонам, особенно фондам, программам и учреждениям Организации Объединенных Наций, региональным и субрегиональным организациям, международным финансовым учреждениям и другим двусторонним партнерам, в особенности тем, кто активно работает в странах, являющихся предметом рассмотрения, оперативно представлять Управлению по поддержке миростроительства соответствующую информацию в этой связи.
Что касается оперативной деятельности, то мироустроительная деятельность ООН обеспечивает децентрализованный и гибкий процесс принятия решений и выплаты средств на страновом уровне, причем перечисление средств, выделенных для осуществления утвержденных приоритетных мероприятий в области миростроительства осуществляется через учреждения-получатели Организации Объединенных Наций.
В частности, Комиссия по мироустроительству ООН закрепила свои достижения в Бурунди и Сьерра-Леоне и создала совместный механизм наблюдения и отслеживания, что позволит ей проводить регулярные обзоры прогресса, достигнутого в этих двух странах. Новые контакты Комиссии с Гвинеей-Бисау позволили ей применить некоторые из извлеченных в первых двух странах уроков и внедрить некоторые инновации в процесс, связанный с Гвинеей-Бисау, такие как направление полевой миссии председателя структуры по Гвинее-Бисау сразу же после передачи вопроса об этой стране и принятие двойного подхода к использованию Фонда миростроительства. Такие инициативы наблюдались во всех структурах, и они демонстрируют способность Комиссии обеспечивать гибкое и надлежащее реагирование, какого может требовать ситуация.
По мере дальнейшего развертывания работы Комиссия должна сохранять эту способность к инновациям и адаптировать свои методы работы, в зависимости от необходимости, включая использование передовых информационных технологий.
Это особенно уместно с учетом того факта, что в будущем Комиссия намерена рассматривать положение в дополнительных странах. Продолжая разработку инструментов для ее взаимодействия со странами, собирая передовые методы и извлеченные уроки в области миростроительства и углубляя обсуждение вопросов стратегии и политики в деле миростроительства, Комиссия будет намерена обеспечивать свой непрерывный вклад в общие усилия по миростроительству в странах, являющихся предметом ее рассмотрения, и международном сообществе в целом.
Таким образом, цели миротворческой деятельности Организации Объединенных Наций, зародившейся в период «холодной войны», когда противоборствовавшие стороны нередко парализовывали работу Совета Безопасности, сводились в основном к поддержанию прекращения огня и стабилизации обстановки на местах и обеспечивали необходимые условия для политических усилий, предпринимавшихся для урегулирования конфликтов мирными способами. В составе этих миссий служили военные наблюдатели и легко вооруженные военнослужащие, основные задачи которых включали наблюдение, представление отчетов и проведение мер укрепления доверия. Сегодня миротворцы решают широкий спектр сложных задач — от оказания помощи в формировании устойчивых институтов управления до надзора за соблюдением прав человека, проведения реформы в секторе безопасности и разоружения, демобилизации и реинтеграции бывших комбатантов.
В заключение необходимо сказать, что в июне 2006 года ООН учредила Комиссию по миростроительству, призванную помогать странам осуществлять переход от войны к прочному миру. В отличие от миротворчества, которое связано, прежде всего, с развертыванием воинских контингентов. Миростроительство, предполагает все, что необходимо стране для перехода от войны к миру и полноценному самоуправлению. Миростроительство служит связующим звеном между миротворчеством и постконфликтными операциями. Ее задача заключается в налаживании диалога между всеми основными сторонами в той или иной ситуации для выработки долгосрочных стратегий миростроительства. Это позволяет улучшить координацию помощи и порядок расходования средств и обеспечить реальную увязку текущей постконфликтной деятельности, с одной стороны, с долгосрочным восстановлением и развитием — с другой.