В мире не так много «естественных» регионов, которые четко определяются географическими параметрами и государственными границами. Большинство же регионов динамично меняются в зависимости от приоритетов мировых и региональных держав. К их числу относится и Азиатско-Тихоокеанский регион (АТР), объединяющий государства с существенными политическими, экономическими и цивилизационно-культурными различиями. Включение стран в АТР по признаку вхождения в бассейн Тихого океана отражает чисто экономический подход к формированию региона с опорой преимущественно на транстихоокеанские связи в области торговли, инвестиций, услуг и т.д. В этом случае к АТР относят страны Восточной Азии, а также США, Канаду, Австралию и др.
Одни исследователи считают, что выделение АТР в самостоятельный регион искажает ситуацию в мировой системе международных отношений, и предлагают в качестве альтернативы отказаться от понятия АТР в целом и давать оценки на уровне его субрегионов. Другие конструируют регион на более универсальной геополитической и геоэкономической основе и утверждают, что встречные потоки мировых тенденция «стягивают» воедино четыре «старых» региона – Центральную, Южную, Северо-Восточную и Юго-Восточную Азию, что способствует возникновению на пространстве Восточной Евразии нового геополитического регионального комплекса – Большой Восточной Азии [Воскресенский 2007: 35]. Речь идет о таких тенденциях, как укрепление влияния Китая на его западных границах, включение КНР и Японии в интеграционные процессы со странами АСЕАН, усиление экономических и военно-политических позиций Индии, активизация США в Центральной Азии.
Идея создания Тихоокеанского Экономического сообщества в интересах взаимовыгодного сотрудничества стран АТР витала в воздухе с начала 60-х годов. Появлению межправительственного форума «Азиатско-Тихоокеанское Экономическое Сотрудничество» (АТЭС) во многом способствовали усилия крупного бизнеса и деятельность учрежденного в 1980 г. Совета по Тихоокеанскому экономическому сотрудничеству (СТЭС). В рамках этой международной неправительственной организации (МНПО) к диалогу по вопросам экономического сотрудничества в АТР были подключены национальные комитеты стран-участниц, формировавшиеся из представителей правительственных, деловых и научных кругов. Наработанные СТЭС институционные механизмы и опыт многостороннего сотрудничества были широко использованы при создании АТЭС.
Форум АТЭС стал, с одной стороны, отражением процесса глобализации в азиатском регионе, а с другой стороны – воплощением идеи тихоокеанского регионализма*, реализованной Соединенными Штатами при активной поддержке союзников – Японии и Австралии. Последними двигали обеспокоенность формированием торговых блоков в других регионах, а также стремление укрепить связи с быстро развивающимся регионом Восточной Азии, от которого во многом зависело их собственное экономическое будущее. В целом же основатели Форума АТЭС видели в нем средство противодействия «крепости Европа», которая активно продвигалась к созданию общего рынка. Для несевероамериканских стран это была попытка защититься от возможного подъема протекционизма в Северной Америке.
Таким образом, создание АТЭС было обусловлено, главным образом, экономическими факторами, хотя впоследствии деятельность Форума приобрела ярко выраженный политический характер.
Принципы деятельности и структура АТЭС
Странами-основателями АТЭС выступили Австралия, Бруней, Индонезия, Канада, Республика Корея, Малайзия, Новая Зеландия, Сингапур, США, Таиланд, Филиппины и Япония
Первая встреча министров иностранных дел, экономики и торговли этих государств состоялась в ноябре 1989 г. в Канберре (Австралия). Впоследствии к организации присоединились 9 стран: КНР, Гонконг, Тайвань, Мексика, Папуа-Новая Гвинея, Чили, Перу, Россия и Вьетнам. Быстрое становление АТЭС свидетельствовало о том, что его деятельность соответствует процессам глобализации, тенденциям регионализма и отвечает потребностям развития государств-участниц. Всего за четыре года эта межправительственная организация прошла путь от конференции на уровне министров до ежегодных саммитов с участием лидеров ведущих государств АТР. Первый такой саммит, прошедший в 1993 году в Сиэтле, был инициирован президентом США Б. Клинтоном. Россия стала членом АТЭС в 1998 году.
В настоящее время на 21 участника Форума АТЭС приходится 55% мирового ВВП (18 триллионов долларов), 54% объема мировой торговли (5,2 триллионов долларов) и более 40% населения земного шара (более 2,5 миллиарда человек). Несмотря на консультативный статус, эта межправительственная организация разрабатывает правила и нормы торговли, инвестиционной и финансовой деятельности в регионе, отражая общемировую тенденцию интернационализации хозяйственной деятельности государств.
В своей работе АТЭС руководствуется двумя основными принципами: «открытого регионализма» и «согласованных односторонних мер». Суть первого принципа заключается в том, что развитие сотрудничества и снятие ограничений на движение товаров, денежных и людских потоков внутри АТР сочетается с соблюдением принципов ВТО и отказом от протекционизма в отношении государств, не являющихся членами этой организации. Последние на основе взаимности получают возможность пользоваться всеми преимуществами такого сотрудничества. Второй принцип позволяет участникам выбирать приемлемые для них темпы торговой и финансовой либерализации. В результате скорость движения межправительственной организации по пути интернационализации определяется возможностями и потребностями наиболее отсталых, с этой точки зрения, стран-участниц, и для достижения поставленных целей не требуется высокий уровень институционализации. Поэтому Секретариат АТЭС не велик и не имеет полномочий, которые позволяли бы ему добиваться выполнения членами организации решений, принимаемых на основе консенсуса.
Порядок принятия решений в АТЭС был утвержден с учетом опыта Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) – одной из наиболее успешных межправительственных организаций с более чем сорокалетней историей. Так называемый азиатский подход, или «путь АСЕАН», с одной стороны, обеспечил «жизнеспособность» азиатских межправительственных организаций, а с другой стороны – послужил причиной их низкой эффективности. В силу этого, не все участники АТЭС удовлетворены нормами деятельности организации и время от времени выступают за их пересмотр.
Поведенческие нормы «пути АСЕАН» проистекают из двух индонезийских принципов: диалога – «мушаварах» и консенсуса – «муфвкат». А. Ачарья характеризует «путь АСЕАН» как «процесс региональных взаимодействий и сотрудничества, базирующийся на постепенности, неформальности, консенсуса, личных политических связей, неконфронтационной манере ведения переговоров, большей значимости процесса по сравнению с результатом» [Acharya 1999]. Такой формат общения, практически исключающий для местных элит возможность «потери лица» в процессе диалога, сильно контрастирует с западной моделью, для которой характерны жесткое соперничество и четкая юридическая основа. Основополагающим для «пути АСЕАН» является принцип невмешательства во внутренние дела членов организации, основанный на безусловном признании незыблемости государственного суверенитета.
По своей структуре АТЭС – это объединение форумов, работающих по определенным правилам. Решения высшего органа не носят строго обязательного характера. Высший орган состоит из двух «палат»: встречи министров (иностранных дел и торговли) и неформального саммита лидеров (глав государств и правительств). Председателем Форума в течение года является страна, на территории которой проводится саммит. Она берет на себя расходы по организации саммита и определяет тематику работы АТЭС на срок своего председательства (один год). По результатам саммита принимаются декларации, в которых подводятся итоги работы организации за прошедший год и формулируются позиции участников относительно событий региональной или мировой экономики и стратегия Форума.
Встреча старших должностных лиц – орган, призванный координировать работу по реализации решений, принятых лидерами и министрами; он же является связующим звеном между высшим органом и форумами, имеющими статус структурных подразделений АТЭС. Важный элемент структуры – Деловой консультативный совет, представляющий собой автономный бизнес-форум, в который входят по три представителя от каждого государства.
Органы АТЭС называются форумами. К ним относятся 3 комитета (по торговле и инвестициям, экономический, по бюджету и управлению) и 11 рабочих групп (по энергетике, рыболовству, развитию малых и средних предприятий, транспорту, туризму, развитию людских ресурсов, промышленной науке и технологиям, сохранению морских ресурсов, телекоммуникациям и информации, развитию торговли, техническому сотрудничеству в области сельского хозяйства).
Секретариат АТЭС располагается в Сингапуре и состоит из исполнительного директора, функции которого выполняет представитель председательствующей в текущем году страны, заместителя исполнительного директора (представитель страны, которая будет председательствовать в АТЭС в следующем году), штата профессиональных сотрудников (чиновники от каждого участника Форума) и местного техперсонала.
Проблемы и перспективы развития АТЭС
Пик деятельности АТЭС пришелся на 1994 – 1995 годы, когда были поставлены задачи и объявлен план действий по формированию в регионе свободной торговли и инвестиций. В соответствии с Богорской декларацией (1994 г.) создание зоны свободной торговли было намечено для промышленно развитых стран на 2010 год, для развивающихся – на 2020 год. В 1995 году была принята Осакская программа действий, которая закрепила принципы деятельности межправительственной организации и определила три базовых направления экономического сотрудничества в АТР: торговая и инвестиционная либерализация, содействие торговле и инвестициям, экономическое и техническое сотрудничество.