Некоторые страны ЕС не могут похвастаться столь длительными традициями государственности, обретя независимость лишь в XX в. В некоторых случаях региональное деление сохраняется без значительных изменений по сравнению с периодом нахождения в составе крупных европейских империй (например, в Ирландии). Однако чаще молодые государства разрабатывали новые сетки АТД, которые, как правило, базировались на социально-географических факторах: вокруг каждого из крупных городов, игравших роль экономических центров, формировались отдельные регионы. В наибольшей степени эта тенденция была характерна для стран ЦВЕ, особенно в социалистический период.
Природно-географические факторы в наилучшей степени способствуют консолидации регионов в случае их изолированности. Необходимо отметить, что некоторые территории стран-членов ЕС, особенно заморские владения, вообще не входят в Евросоюз или имеют в нем особый статус. Так, испанские Канарские острова, автономные Аландские острова в Финляндии (где преобладает шведское население) и 4 заморских департамента Франции (Мартиника, Гваделупа, Реюньон и Гвиана) являются территорией ЕС, но не входят в гармонизированную зону по налогу на добавленную стоимость (НДС). Испанские анклавы в Африке – автономные города Сеута и Мелилья, равно как и британский Гибралтар, также относятся к ЕС, но на них не распространяются единая сельскохозяйственная политика, таможенная территория и зона НДС. Для португальских автономных регионов Азорские острова и острова Мадейра также допускаются исключения из законодательства ЕС, налоговых, таможенных и прочих режимов, но пока они не применяются. Британские Нормандские острова и остров Мэн входят не только в ЕС, но и в таможенную территорию Евросоюза, однако на них не распространяется свобода перемещения людей, услуг и капитала. Гренландия отказалась быть в ЕС как часть Дании в 1982 г. Также вне Евросоюза находятся датские Фарерские острова, заморские территории Франции, владения Великобритании и Нидерландов. Особый статус у германских и итальянских анклавов в Швейцарии, горы Афон в Греции, непризнанной турецкой республики Северного Кипра и ряда других территорий. Вместе с тем природно-географические факторы могут играть роль и при разграничении «обычных» регионов – так, обычно естественными границами выступают крупные реки, горные хребты.
Отдельного упоминания заслуживают еврорегионы, первый из которых возник в 1958 г. на границе ФРГ и Нидерландов. В настоящее время в приграничных районах европейских стран, в том числе членов ЕС, действуют свыше 100 еврорегионов и подобных им образований другого правового статуса, причем самого разного территориального охвата – от небольшого количества муниципалитетов двух соседних стран до значительного количества крупных регионов сразу нескольких государств. Функционирование еврорегионов базируется на принципах «Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей», подписанной в 1980 г. По мнению экспертов, пока еврорегионам не удалось достичь масштабной цели формирования новых региональных общностей людей, идентифицирующих себя в первую очередь с еврорегионом, а не с его национальными частями. Несмотря на то, что эти проекты обычно стартовали на базе трансграничных экономических районов, территория которых к тому же обычно меняла несколько раз в прошлом свою государственную принадлежность, еврорегионы в основном оказываются если и не «пустышками», то образцами «малой» интеграции. Они содействуют развитию приграничных гуманитарных контактов и туризма, охране окружающей среды, связям малого и среднего бизнеса, реализации трансграничных транспортных проектов[4].
Сформировавшиеся к 80–90-м годам XX в. – периоду активизации наднациональной региональной политики ЕС – системы АТД европейских стран оказались слишком разнородными. На практике было затруднено даже сопоставление регионов разных государств по уровню социально-экономического развития и имеющемуся потенциалу устойчивого хозяйственного роста. Еще больше сложностей встало перед структурными фондами ЕС, которые должны распределять финансовые средства между отдельными регионами. Так, с одной стороны, Германия при населении 82,5 млн. чел. состоит из 16 федеральных земель. С другой стороны, в соседних Нидерландах, где живет 16,3 млн. чел., имеется 12 провинций, а, например, Литва с 3,4 млн. жителей разделена на 10 уездов. Таким образом, в среднем население региона первого уровня АТД в Германии почти вчетверо больше, чем в Нидерландах, а разрыв с Литвой вообще 15-кратный.
Первую версию единой многоуровневой системы регионов ЕС еще в 70-х годах представил Евростат, введя так называемую Номенклатуру территориальных единиц для статистического учета (NUTS). При этом каждый регион снабжен своим численно-буквенным кодом, который остается неизменным при переименовании региона (например, в Испании в 2002 г. при придании статуса первого официального названия ряда провинций варианту на галисийском или каталонском языках, а не испанском). В то же время код региона меняется при корректировке границ даже в случае сохранения прежнего названия региона (например, при разукрупнении нескольких итальянских провинций в конце 90-х годов). При этом код нижних уровней NUTS содержит указание на принадлежность к региону более высокого уровня. Все это, бесспорно, облегчает сопоставление административно-территориальных единиц в исторической ретроспективе[5]. В 90-е годы сетки регионов NUTS заняли ключевое место в системе наднациональной региональной политики, а в 2003 г. данная номенклатура, наконец, получила в рамках ЕС формальный статус – как общая классификация территориальных единиц для статистического учета[6].
Выделяется три уровня регионов NUTS, которые обычно совпадают с национальными сетками административно-территориальных единиц соответствующего размера. Для отдельных стран возможна разработка 4-го уровня NUTS– при проведении масштабных реформ АТД, когда именно к нему осуществляется привязка как старых, так и новых регионов (в Ирландии таким уровнем стали графства, а в Великобритании – составляющие графства округа и унитарные, то есть без внутреннего деления, единицы). Кроме того, система NUTS допускает существование в странах ЕС более дробных уровней АТД (как низового – общин, коммун и т.п., так и промежуточного или даже базового для самых маленьких стран). Кроме того, один регион может быть отнесен сразу к нескольким уровням NUTS, если у него нет соответствующего деления на более мелкие регионы (например, федеральная земля Берлин в Германии представляет собой один округ и один город и т.д.).
Критерием соотнесения регионов NUTS и административных единиц служит численность населения: в среднем по стране регионы NUTS 1-го уровня должны иметь от 3 до 7 млн. жителей, 2-го уровня – от 800 тыс. до 3 млн. чел., 3-го уровня – от 150 до 800 тыс. чел. Данный критерий не соблюдается только в Италии на первом уровне NUTS поскольку от ранее существовавших 11 искусственно выделенных регионов в текущем десятилетии в стране перешли на традиционное деление страны на 5 частей: развитые Северо-Запад и Северо-Восток, занимающий промежуточное положение Центр, отсталые Юг и Острова. Строгое применение критериев во всех остальных странах ЕС привело к тому, что в результате на Кипре и в Люксембурге регионов NUTS нет вообще, а Латвия, Литва, Мальта и Эстония представляют собой единые регионы NUTS 2-го уровня. Ирландия и Словения были разделены лишь на два региона NUTS 2-го уровня, причем совсем недавно – с целью сохранения помощи в рамках наднациональной региональной политики, даже несмотря на заметно увеличившийся в последние годы в целом по стране уровень ВВП на душу населения (границы были проведены так, чтобы один регион по-прежнему попадал в категорию проблемных). Вместе с тем у конкретных регионов численность населения может заметно отличаться от предложенных средних критериев – из-за наличия небольших или, напротив, сверхкрупных субъектов федеративных государств, автономных регионов и т.д. (см. Приложение, табл. 3 и 4). Например, на 1-м уровне NUTS выделяются, с одной стороны, автономные Аландские острова в Финляндии (27 тыс. чел.), португальские Азорские острова и острова Мадейра (по 0,24 млн. чел.), германский Бремен (0,7 млн. чел.) и многие другие регионы самых разных стран. С другой стороны, в ФРГ есть такой огромный регион, как Северный Рейн-Вестфалия (18,1 млн. чел.), по численности населения превосходящий 20 стран ЕС. На 2-м уровне NUTS самыми маленькими регионами по числу жителей наряду с Аландскими островами оказались испанские автономные города Мелилья и Сеута (67 тыс. и 71 тыс. чел.), а также итальянская область Валле-д'Аоста (123 тыс. чел.).
При отсутствии в стране необходимого уровня административных единиц вводится дополнительный уровень регионов исключительно для статистических целей – без каких-либо управленческих функций. Другое дело, что при желании увеличить полномочия регионов страны-члены ЕС могут опираться на требования системы NUTS для проведения реформы АТД. Например, к 2010 г. в Финляндии современная сетка губерний будет заменена регионами в соответствии с системой NUTS. В Дании вообще в 2007 г. вместо 14 амтов и столичного района, соответствовавших регионам NUTS 3-го уровня, основными административно-территориальными единицами стали 5 более крупных областей, ставших регионами NUTS 2-го уровня, на которые ранее страна не делилась. При этом число регионов NUTS 3-го уровня было сокращено до 11 (с соответствующей сменой кодов).