По оценкам Административно-бюджетного управления при президенте США (АБУ) и Бюджетного управления Конгресса США (БУК), вступление в силу этого закона привело к совокупному сокращению дефицита федерального бюджета за период с 1994-1998 гг. более чем на 924 млрд. долларов. В том случае, если бы не был принят закон 1993 года, дефицит продолжал бы расти, и составил бы примерно 500 миллиардов долларов, что могло бы привести к увеличению процентной ставки и пагубно повлиять на уровни инвестиций в экономику США.
Если величину, на которую сократился бюджетный дефицит за период с 1993 по 1998 год, условно принять за 100%, то эффект от сокращения расходов и увеличения поступлений в федеральный бюджет составляет 52% и 48% соответственно[35]. Увеличение налогов сочеталось с некоторым сокращением доли расходной части федерального бюджета в ВВП США , которая понизилась с 22,5% в 1993 финансовом году до 20,8% в 1996 финансовом году, что, безусловно, способствовало стимулированию экономического роста и обеспечивало повышение жизненного уровня большей части американского населения в середине 90-х годов.
Повышение налогов на наиболее состоятельные группы американского общества повлекло за собой «политическое землетрясение» 1994 года, которое обеспечило республиканцам достаточно прочный контроль над законодательной ветвью власти. Это обстоятельство не могло не сказаться на бюджетной политике администрации; согласно проекту федерального бюджета на 1995 финансовый год, представленному администрацией Клинтона Конгрессу США в феврале 1994 года, она была твердо уверена, что бюджетные дефициты в размере 200 млрд. долларов, или примерно на уровне 1993 фин. года, сохраняться вплоть до начала следующего века. Иными словами, администрация в тот период пришла к убеждению, что дальнейшие целенаправленные меры по сокращению бюджетного дефицита несут с собой значительные политические побочные эффекты, которых желательно было избежать в преддверии президентских выборов 1996 года.
1.3 Условия созданы. … Бюджет принят, господа!
«Победа Клинтона на выборах 1996 года была не следствием его обаяния, юношеского задора, и даже не в идеалах, к которым он взывал. Основой его победы стало то, как избиратели оценили экономическую и бюджетную политику его администрации»[36]. “Financial Time”, экономический журнал США.
Формирование бюджетной стратегии администрации президента Клинтона проходило на фоне острой борьбы республиканцев и демократов за выбор стратегии сокращения бюджетного дефицита. От результативности выбранной стратегии тесным образом зависел и политический успех партий.
Дискуссии, возникающие в период обсуждения федерального бюджета, всегда связаны с самыми расходными статьями бюджета, которые решают итоговое сальдо. Для того чтобы начать раскрывать вопрос о принятии бюджета, следует посмотреть, какие статьи являлись самыми значимыми и дискуссионными на этапе предоставления законопроекта о принятии федерального бюджета в конгресс. Итак, в предварительном федеральном бюджете США на 1995 финансовый год, самые существенные ассигнования выделялись на:
Таблица 1
План-проект федерального бюджета США на 1995 финансовый год[37]
| № | Федеральные ведомства | Предварительные расходы 1995 финансовый год (в миллиардах долларов) | Предварительные расходы 1995 финансовый год (в %) |
| 1. | Министерство здравоохранения и гуманитарных услуг | 345,8 | 22,76 |
| 2. | Управление социального страхования | 335,1 | 22,05 |
| 3. | Министерство финансов | 310,5 | 20,43 |
| 4. | Министерство обороны | 309,9 | 20,40 |
Как мы можем видеть из таблицы 1, стратегия демократической администрации президента была за сокращение ассигнований на оборону, и за увеличение оных на здравоохранение и социальное страхование. Однако, республиканское большинство в Конгрессе не было согласно с подобным положением дел.
В начале 1995 года республиканцы выдвинули альтернативный вариант бюджетной стратегии, предусматривающий полную ликвидацию бюджетного дефицита к 2002 финансовому году. Ретроспективный анализ республиканского подхода к сбалансированию федерального бюджета показывает, что республиканцы особо не утруждали себя глубоким исследованием конкретных путей ликвидации бюджетного дефицита. Республиканское большинство сосредоточило свое внимание на значительном снижении налогов, главным образом подоходных, и драконовском сокращении основных социальных программ. Предполагаемые сокращения должны были пройти в основном в сфере социального обеспечения (пенсионной и медицинского обслуживания).
С аналитической и политической точек зрения этот подход грешил серьезными недостатками. Снижение налогов, как убедительно показал опыт американской налоговой политики в 80-е годы, неизбежно вело к формированию бюджетных дефицитов. И демократическая партия, воспользовавшись этим неудачным опытом республиканской партии в середине 80-ых, в итоге склонила чашу весов в свою сторону.
Этот подход по существу так и не был реализован, и более того: бюджетная сбалансированность в 1998-1999 финансовых годах была достигнута в основном за счет «сверхпланового» роста налоговых поступлений в казну федерального правительства.
Общего числа социальных расходов по федеральному бюджету республиканцам также не удалось предотвратить. При этом демократы в ходе президентской кампании 1996 года искусно сыграли на страхах пожилого населения США в отношении возможного скорого «демонтажа» системы пенсионного обеспечения – в американской печати появилось немало сообщений о том, что республиканское большинство в Конгрессе вынашивают далекоидущие планы намеренного банкротства этой системы.
Следует признать, что среди основных факторов сокращения дефицита бюджета в период с 1993 по 1996 годы главную роль сыграло уменьшение военных расходов. Сокращение ассигнований на министерство обороны в период с 1994 года по 1996 год, позволило сэкономить около 24 млрд. долларов. В основном программа демократической партии по уменьшению ассигнований на нужды военных происходило за счет:
1. Сокращение военных баз, как на территории США, так и за ее пределами. Эта программа была начата еще в 1991 году администрацией Джорджа Буша – старшего. В 1994 году эта программа пережила свое второе рождение. По плану демократов предполагалось закрыть 86 военных баз. На территориях, принадлежащих США предполагалось закрыть ещё пять баз, и на территориях зарубежных государств было ликвидировано 45 военных баз.
2. Сокращение расходов на вооружение армии. В 1994-1995 годах на закупку «Стелсов» были урезаны 4 миллиарда долларов. Численность вооруженных сил за этот период сократилось на 25 тысяч человек, что позволило сэкономить около 4,5 миллиардов долларов. Экономия в 410 миллионов долларов была осуществлена за счет сокращения покупки баллистических ракет и их испытания.
3. Борьба вокруг планов модернизации стратегических ядерных сил. Программа «Миджитмен» вызвала непрерывные дебаты между Конгрессом и Белым домом. Стоимость данной программы составила в период с 1994 по 1997 гг. 16 миллиардов долларов, и это с учетом сокращения ассигнования программы в 1994 году примерно на 1,5 миллиарда долларов.
4. Сокращение ассигнований на программу СОИ. Вместо требуемых Пентагоном 5 миллиардов долларов в новом бюджете (и в последующих бюджетах тоже) было выделено менее 4 миллиардов долларов. Программа СОИ, по мнению американской печати, стала практически бесцельна, вследствие улучшения российско-американских отношений.
Республиканское большинство в конгрессе было за сокращение расходов на нужды здравоохранения и социального обеспечения, а именно на программы «медикэр» и «медикейд». Дело в том, что каждый из семи долларов, потраченных американцами (14,3 ВВП), шел на услуги здравоохранения, в то время, как ни одна другая развитая страна не тратит больше 10% ВВП. Половина ожидаемого роста дефицита федерального бюджета с 1994-1998 гг. связана с увеличивающимися выплатами на «медикэр» и «медикейд». Затраты на здравоохранение не только большие, но и еще быстрорастущие. Демократы сумели убедить республиканцев в том, что если в ближайшее время не провести с помощью этих программ реформу здравоохранения, то к концу ХХ века на здравоохранение будет тратиться львиная доля бюджета. Поэтому правительство сочло необходимым повысить контроль над отчислениями в систему здравоохранения. На второе место были поставлены выплаты процентов по государственному долгу.
Превращение растущего бюджетного дефицита в константу влечет за собой увеличение государственного долга, то есть покрытие его за счет государственных займов. В свою очередь это приводит к росту доли расходов, идущих на выплату процентов по займам. Для компенсации необходимо увеличивать ежегодные выплаты процентов по долгу на 10-15 миллиардов долларов. В середине 90-ых гг. ХХ века федеральное правительство выплачивает в виде процентов держателям государственного долга 2000 миллиардов долларов, что составляет 14% общей суммы бюджетных расходов. То есть на государственный долг приходится 15% с каждого налогооблагаемого доллара. В результате большая часть правительственных займов, так или иначе, связана с обслуживанием ранее накопленных долгов. Государственная задолженность в 80-е годы росла опережающими темпами по отношению к ВНП: в 1981 году размер федерального долга составил 26,5% ВНП, в 1993 – 51,6%, а в 1995 году – 50,7%[38].