Как констатируют представители СК, Багдад действует по принципу предоставления ограниченных объемов информации, преимущественно по наименее современным технологиям и системам. В этой связи важно отметить, что даже, несмотря на раскрытие «материальной» части запрещенных программ (самой техники и материалов), Ирак утаивал «интеллектуальную» составляющую: технологии и ноу-хау.
Результаты деятельности СК свидетельствуют о том, что первоначально поставленные перед ней задачи в значительной степени не были выполнены. Основной причиной, хотя и относительной, но все же вполне очевидной, неудачи более чем семилетней деятельности СК в Ираке является отношение Багдада к ней. Политика, проводимая иракским руководством по отношению к международным инспекторам, основана на ряде предпосылок и целей, четко определенных Багдадом.
Постоянное нежелание Ирака предоставить полный отчет о программах по разработке и производству ОМП свидетельствует об отмечаемой некоторыми экспертами спланированной программе по сокрытию стратегически важных запасов запрещенных вооружений на государственном уровне. Так, имеются различные данные о том, что специальные подразделения иракских служб госбезопасности, занимающиеся охраной Саддама Хусейна и других высших руководителей страны, вели целенаправленную деятельность, смысл которой – сохранение в тайне особо важных программ разработки ОМП и мощностей для его производства, а также создание препятствий работе инспекторов. Принимая во внимание тот факт, что сотрудники СК и МАГАТЭ работали на «чужой территории», очевидно, что проведение подобной политики сокрытия не составляло особого труда для иракской безопасности.
Упорное нежелание Багдада полностью выполнять требования СБ ООН, а также эффективное внутреннее противодействие попыткам инспекции новых объектов превратило то, что первоначально было обозначено как сотрудничество, в фактическое противостояние «инспектора – службы госбезопасности». При этом Багдад заявлял о своем принципиальном согласии вести сотрудничество с СК, однако систематически выдвигал различные условия, которые, по своей сути, являлись препятствием для выполнения Комиссией своих полномочий. Так, иракские официальные лица неоднократно препятствовали введению режима мониторинга, требуя уважения независимости, достоинства и национальной безопасности Ирака.
Характерным примером политики Багдада по отношению к международным инспекторам был инцидент в здании министерства сельского хозяйства, когда иракские власти отказывались допустить сотрудников СК на объект, мотивируя это тем, что в министерстве не имеется никакой информации, раскрытие которой предполагается резолюцией № 687. Поэтому допустить инспекторов в здание означало бы поставить под угрозу интересы национальной безопасности и суверенитета. Впоследствии Комиссия получила разрешение иракских властей обследовать здание, однако никаких материалов по запрещенным программам найдено не было; при этом инспектора отметили, что в здании имелись признаки недавнего вывоза документации. Типична была и такая ситуация, когда иракские власти объявляли отдельные места проведения инспекций, например, президентские дворцы, «объектами повышенной важности». В этой связи вторжение на подобные объекты также увязывалось с угрозой национальной безопасности Ирака, и сотрудники СК получали ограниченный доступ к ним, что затрудняло проведение инспекций на требуемом уровне.
Отказ оказывать содействие инспекторам СК часто увязывался Багдадом с необходимостью снятия санкций, прежде всего в области продажи нефти. Как отмечали иракские официальные лица, в случае отсутствия перспектив снятия эмбарго сотрудничество с международными инспекторами теряло всякий смысл. Такая просьба была бы удовлетворена в качестве поощрительного шага при условии, что Ирак четко выполнял бы свои обязательства по резолюциям СБ ООН относительно разоружения, а не противостоял Комиссии. Как отмечает в этой связи бывший глава СК Рольф Экеус, резолюция № 687 была своего рода «сделкой», по условиям которой Ирак обязался «сдать» свой потенциал ОМП в обмен на снятие барьеров в нефтеторговле; однако Саддам Хусейн принял решение достичь снятия эмбарго, сохранив при этом запрещенные вооружения.
Между тем неизбежное в условиях отсутствия доходов от экспорта нефти ухудшение экономической ситуации внутри страны в 1994–1995 гг. вынудило СБ ООН принять 14 апреля 1995 г. резолюцию № 986, позволявшую Ираку экспортировать нефть в рамках квоты, установленной на уровне 1 млрд. долл. США в течение каждых трех месяцев. Впоследствии резолюцией № 1153 от 20 февраля 1998 г. Ираку было разрешено увеличить объем экспорта до 5,256 млрд. долл. в течение каждых шести месяцев. Получившая название «нефть в обмен на продовольствие», эта программа позволила Багдаду начать реинтеграцию в региональные отношения, используя свой, пожалуй, единственный (на фоне ослабшей военной мощи) внешнеполитический «рычаг» – нефть.
Необходимо, однако, отметить, что даже по условиям программы «нефть в обмен на продовольствие» все внешнеторговые сделки с участием иракской стороны подлежат одобрению специально созданных структур ООН, то есть мирового сообщества, а доходы от продажи нефти поступают не прямо к «продавцу», а на спецсчет ООН. При этом часть средств выделяется на выплату различных компенсаций (прежде всего Кувейту как жертве агрессии), а также на финансирование деятельности целого ряда комиссий ООН, созданных после агрессии Ирака против Кувейта.
Одним из основных требований Багдада к ООН стали претензии относительно чрезмерного влияния США на деятельность СК. В этой связи иракские официальные лица обвиняли Вашингтон в использовании СК в качестве прикрытия для проведения разведывательных мероприятий на территории Ирака и в ноябре 1997 г. в знак протеста изгнали из страны всех американских сотрудников СК. По сути же, все требования Ирака о необходимости избавить СК от влияния «одного из членов ООН» (что, в том числе, выражалось и в демонстративном отказе предоставить разрешение американским самолетам вести воздушное наблюдение, настаивая на использовании российской техники) говорят о желании Ирака затянуть деятельность СК таким образом, чтобы вызвать раскол среди постоянных членов СБ ООН по вопросу продления режима санкций. Это подтверждалось и отказом Багдада предоставлять инспекторам доступ на новые объекты, ограничивая их деятельность мониторингом.
В этой связи следует отметить, что единственная возможность выполнения положений резолюции № 687 заключалась в добровольном желании Ирака предоставить данные о своих запрещенных программах, что маловероятно при нынешнем руководстве страны. При ином подходе к решению данной проблемы, которого придерживался Багдад, деятельность международных инспекторов можно считать малополезной, так как полноценное достижение поставленных целей заведомо невозможно.
В сложившейся ситуации США, имея в качестве союзника Великобританию, в условиях падения авторитета ООН и неспособности этой организации эффективно осуществлять возложенные на нее обязанности (по крайней мере, относительно Ирака) использовали режим санкций для проведения курса на сдерживание Ирака, имея конечной целью смену режима Саддама Хусейна. Одним из основных принципов такой политики является стремление ослабить угрозу применения Ираком ОМП. Вполне возможно, что американцы в своей политике исходили из того факта, что раскрытие Багдадом всего потенциала ОМП означало бы для нынешнего руководства Ирака политическую смерть, что, в свою очередь, говорит о практической невозможности такого раскрытия.
Остальные постоянные члены СБ ООН во главе с Россией заявили о необходимости создания новой, более эффективной системы контроля, которая ограничивалась бы мониторингом деятельности Ирака в запрещенных областях и была бы лишена чрезмерного влияния отдельных членов мирового сообщества. При этом подчеркивается важность снятия нефтяного эмбарго, которое накладывает существенные ограничения на некогда широкомасштабное сотрудничество между Ираком и той же Россией.
Сохранение ограничений в области нефти также явилось одной из причин разрыва отношений с Комиссией в конце 1998 г. В этой связи вице-премьер Тарик Азиз отмечал, что его страна «не может более терпеть санкций и продолжать сотрудничество с СК».
В связи с провалом попыток Спецкомиссии решить поставленные перед ней задачи СБ ООН в конце 1999 г. в ходе активного диалога между стоявшими на разных позициях США и Великобританией, с одной стороны, и Россией, Китаем и Францией, с другой (последние выступали за частичное снятие санкций), пришел к консенсусу, выразившемуся в принятой 17 декабря 1999 г. резолюции № 1284, которая предусматривала создание Комиссии Организации Объединенных Наций по наблюдению, контролю и инспекциям (ЮНМОВИК). И хотя полномочия этой структуры были не такими широкими, как у Спецкомиссии, Багдад отказался сотрудничать и с ней, поставив в качестве условия возобновления работы международных инспекторов немедленное снятие санкций, в то время как резолюция увязывала такой шаг с получением определенных результатов деятельности ЮНМОВИК.
Следующей инициативой США и Великобритании как постоянных членов СБ стало предложение ввести против Ирака так называемые умные санкции, суть которых была сформулирована к лету 2001 г. В качестве главной задачи, возлагавшейся на «умные санкции», называлось прекращение страданий иракского народа от экономического эмбарго при продолжении прессинга на режим Саддама Хусейна. Новый подход к решению иракской проблемы косвенно признавал практическую невозможность достижения тех целей, которые ставились в определившей режим санкций резолюции № 687. Вместо этого американцы сделали ставку на долгосрочное сдерживание Ирака – но не в качестве своей собственной политики, а в виде позиции всего мирового сообщества. Иными словами, речь шла о своеобразном карантине страны и взятии под жесткий контроль ее границ. Для этого Вашингтону требовалась поддержка сопредельных с Ираком государств, однако заручиться ею в условиях тлеющего противостояния с тем же Ираном в любом случае было бы весьма непросто. В целом же предложенная администрацией американского президента Джорджа Буша-младшего реформа системы антииракских санкций была направлена на закрепление статуса Ирака как изгоя в международном сообществе: сохранение санкционного режима прямо увязывалось Вашингтоном с пребыванием у власти в стране Саддама Хусейна.