Позже, в апреле 1992 г. идеи федерализма появились в программных документах учредительного съезда новой политической организации – Национального исламского движения Афганистана во главе с лидером узбеков генералом Абдуррашидом Дустомом и были затем вновь подтверждены в резолюции второго съезда организации в октябре 2002 г.
В преддверии принятия новой конституции в 2003 г. идея федерализма получила немало новых сторонников. В основном это были представители национальных меньшинств севера Афганистана. Среди них ряд видных деятелей Северной коалиции, занимавших ключевые правительственные посты, а также крупные полевые командиры. В частности, это опять же генерал А.Дустом и губернатор Герата генерал Исмаил-хан, которые мечтали превратить территории, находящиеся под их контролем, в полуавтономные административные образования. Их взгляды на федерализм разделяют также некоторые столичные интеллектуалы, многие из которых получили образование на Западе или находились там в эмиграции. Они рассматривают федеративную систему как альтернативу унитарности.
Разного рода сторонники федерализма предпочитают видеть страну, разделенную по этническим, языковым и экономическим признакам на ряд национально-культурных автономий. Некоторые из них проповедуют географический раздел Афганистана. Другие считали бы целесообразным выделить районы, совпадающие с бассейнами крупнейших рек. Есть и такие, кто предлагает разделить страну на зоны контроля полевых командиров и образовать из них административные единицы. Более прагматичные деятели видят страну, состоящую из крупных регионов. Есть даже сторонники перемещения этносов в определенные районы.
Проблемы федерализма для Афганистана широко обсуждались и за пределами страны, в основном в США и Канаде. Они стали предметом острых дискуссий в кругах ученых, на многих форумах и в научных центрах. Итоги дискуссий получили освещение в различных средствах массовой информации, а затем были собраны и обобщены организацией «Форум федерации» в Оттаве. Автор одной из статей, касающейся трудностей, с которыми сталкиваются архитекторы афганской государственности, писал: «Поддержка, оказываемая создателям новых конституций, оказывается эффективной, если ставится задача порвать с тяжелым прошлым. В 1946 г. гарвардские юристы написали демократическую конституцию для Японии за шесть дней. Здесь (в Афганистане. – В.К.) она не будет работать»3.
Его мысль в отношении проблемы федерализма пытался развить Назиф Шахрани, американский ученый афганского происхождения, который, вероятно, представил позиции национальных меньшинств Афганистана. В своей статье в поддержку федерализма «Не “кто”, а “как”: система управления в постконфликтном Афганистане» он писал: «В этот критический период своей истории Афганистан больше всего нуждается в том, что уже имеют США, – федеральной модели с децентрализованным управлением и сильной конституцией. Болезненный опыт афганской истории показывает, что централизованное управление в любой форме ведет только к гегемонии одной группы – этнической, языковой или религиозной и злоупотреблению властью со стороны правящей группы за счет ущемления справедливости в отношении всех граждан Афганистана»4.
Впрочем, большинство западных исследователей выступало против федеративного устройства Афганистана, и их аргументы представляются более убедительными. Основные из них сводятся к следующему. В Афганистане нет этнических границ и регионов компактного проживания крупных этнических групп (пуштунов, таджиков, узбеков, хазарейцев). Различные регионы резко отличаются друг от друга географическими условиями и природными ресурсами. Так, на востоке Афганистана земля плодородна, но ее недостаточно, чтобы обеспечить жизнь многочисленному населению этого региона. В Хазараджате наоборот – территория огромна, но земля неплодородна. Поэтому любой регион Афганистана не сможет выжить самостоятельно, без поддержки Центра, который должен регулировать справедливое распределение ресурсов в общенациональных масштабах. Кроме того, афганский федерализм уязвим также с точки зрения региональной и мировой геополитики, считают авторы некоторых статей на Западе. Афганистан находится под сильным влиянием других стран, которые стремятся поддерживать те или иные этнические или языковые группы в их противостоянии друг другу в борьбе за территорию и ресурсы. Что, собственно, сегодня и происходит в Афганистане.
Типичный пример – ставшие рутинными вооруженные столкновения на севере страны отрядов узбека генерала А. Дустома, которого поддерживает президент Узбекистана И.Каримов, и таджика генерала Мухаммада Ата, соратника министра обороны маршала М.К. Фахима, на которого делают ставку Россия, Таджикистан и Индия.
«Многие, кто знает афганские реалии, – убежден афганский эмигрант Омар Захилваль из вашингтонского Института афганских исследований, – согласятся с тем, что федерализм не только не является необходимостью для страны в нынешних условиях, но и послужит средством более глубокого этнического раскола и, соответственно, приведет к дальнейшей дезинтеграции страны». Он апеллирует к тому факту, что хотя «жители Афганистана этнически разнородны, политически и социально они слиты в единое сообщество под четким названием “афганцы”, и это позволяет им жить в интегрированной стране»5.
При этом ученые не отвергают принцип федерализма как таковой, но считают, что в Афганистане нет условий для его реализации, по крайней мере, в настоящее время. Они выдвигают следующие условия для успешного осуществления федеративного устройства:
1. Относительно образованное население.
2. Относительное экономическое равенство и возможности.
3. Полное уважение к культурным различиям.
4. Высокий уровень технологического развития при наличии эффективных систем транспорта и коммуникаций.
5. Выход к морю и наличие надежных аэропортов для международной торговли.
6. Четкие источники доходов.
7. Наличие демократической системы, которая позволяет понять и оценить сущность федерации.
Афганистан, считают противники федерализма на Западе, не обладает ни одним из этих качеств6.
Альтернативой неприемлемому на нынешнем этапе для Афганистана федерализму – подводит итог дискуссиям американский исследователь Дж.Р.Раушан – служит представительное централизованное управление, основанное на конституции, которое обеспечивает пропорциональное исправедливое распределение ресурсов. Центральное правительство, которое имеет поддержку подлинно национальной армии и состоит из представителей различных этнических, религиозных и языковых групп на равной основе, лучше всего может отвечать интересам страны. Создание федеративного устройства не является необходимостью, поскольку в нынешних условиях это неоправданно. Тем более на переходном этапе, когда полевые командиры, пользуясь фактическим существованием созданной ими местной неуправляемой автономии, применяют силу для решения административных вопросов, таких как поступление и распределение доходов. В качестве примера можно привести решение проблемы налогов на импорт товаров. Это самая крупная статья бюджетных поступлений Афганистана. Пограничные провинции, занимающиеся сбором этих налогов, присваивают их себе, лишая доходов центральную администрацию и ресурсов провинции, находящиеся в глубине территории страны.
Учитывая существующие этнические, географические, религиозные, экономические и прочие факторы, автор приходит к выводу о том, что лишь «централизованная, сильная и справедливая система государственного управления может гарантировать национальное единство и сохранение суверенитета и территориальной целостности страны»7.
Впрочем, все участники дискуссий как в Афганистане, так и за его пределами понимают эфемерную реалистичность создания федеративной республики в Афганистане. Опасения же тех, кто в период обсуждения конституции боялся, что эта система будет навязана стране, могли быть рассеяны тем фактом, что вопрос в конечном счете будет решен самым представительным органом – Лоя джиргой.
Другой важной проблемой, стоявшей перед Конституционной комиссией, оказался выбор формы государственного строя – республики или монархии. Ее решение в известной мере зависело от позиции бывшего короля Мухаммада Захир Шаха, который до сих пор пользуется определенной поддержкой в стране. Однако экс-монарх высказался довольно ясно по этому вопросу сразу же после ликвидации режима талибов, в начале января 2002 г.: он отверг возможность (не говоря уже о необходимости) реставрации монархии в Афганистане. В последующем он еще раз подтвердил свою точку зрения, получив на Чрезвычайной Лоя джирге в июне 2002 г. почетный титул «отца нации».
Позже, в процессе широкого обсуждения проекта конституции Захир Шах доказал на практике приверженность своим взглядам. В августе 2003 г. двоюродный брат бывшего короля Султан Махмуд Гази вместе со своим внуком Мирвайсом создал партию афганских монархистов. Однако король, которого они пригласили возглавить эту политическую организацию, отказался поддержать ее, и она вскоре распалась. Тем не менее идея монархизма продолжала витать в воздухе.
Между тем сам Захир Шах в преддверии принятия новой конституции не отказался от роли действующего политика. В интервью Би-би-си в мае 2003 г. он в весьма общей форме высказался по поводу конституции, заявив, что ее характер будет определять нация, и надо дать ей возможность сделать это. При этом он призвал афганцев к единству. Экс-король, однако, не упустил случая напомнить народу о себе как об «отце нации»: «Естественно, отец желает своим сыновьям прогресса и процветания и он видит хорошую перспективу для Афганистана, если им удастся восстановить единство в своих рядах»8.
Оценивая свои шансы занять лидирующую роль после принятия новой конституции, Захир Шах не рискнул прямо заявить о притязаниях на пост главы государства путем выдвижения своей кандидатуры на должность президента, однако недвусмысленно выразил готовность возглавить страну, если народ «дарует» ему такую ответственность. В процессе будущих выборов он отвел себе роль наблюдателя и контролера, гарантирующего, что они будут «свободными и честными»9.