Реферат: Конституция Афганистана от 4 января 2004 г.
4 января 2004 г. Афганистан обрел новую конституцию. Ее подготовка обернулась долгим и мучительным процессом, который неоднократно находился на грани срыва и носил откровенно конфликтный характер. Борьба вокруг проекта конституции еще раз продемонстрировала непрочность каркаса вновь создаваемой афганской государственности и самой структуры сегодняшней власти в стране.
Афганистан имеет достаточно богатый опыт конституционных реформ: его первая конституция была принята в 1923 г., вторая – в 1931 г., третья – в 1964 г., четвертая – в 1977 г., пятая – в 1987 г. В 1990 г. последняя конституция подверглась небольшой ревизии, поэтому некоторые исследователи считают, что в том году был принят новый Основной закон. Во время правления моджахедов в стране не было конституции. Когда к власти пришли талибы, ряд видных пакистанских богословов предложил им свои услуги по составлению новой конституции, но афганские семинаристы заявили, что законодательной базой Исламского Эмирата Афганистан будет служить шариат, посему ни в какой конституции они не нуждаются.
После поражения талибов в 2001 г. Афганистан временно жил по королевской конституции 1964 г. – самой либеральной и демократической из всех афганских конституций, и это соответствовало основным целям построения демократического общества, провозглашенным временной администрацией Хамида Карзая в декабре 2001 г. Из нее были изъяты лишь положения, касающиеся элементов монархической системы.
Сформированное в июне 2002 г. Переходное правительство Афганистана обязалось осуществить разработку и принятие новой конституции. Это обязательство вытекало из положений Боннских соглашений от 5 декабря 2001 г., провозгласивших «право афганского народа на свободное определение своего политического будущего в соответствии с принципами ислама, демократии, плюрализма и социальной справедливости».
Соглашения предусматривали, что новая конституция будет утверждена Конституционной Лоя джиргой, которая должна быть созвана в течение 18 месяцев после сформирования Переходного правительства Афганистана, т.е. до декабря 2003 г. Разработкой и принятием новой конституции занимались три компетентных органа – Комиссия по составлению проекта конституции, Конституционная комиссия и Конституционная Лоя джирга. 5 октября 2002 г. президент Х.Карзай назначил 9 членов Комиссии по составлению проекта конституции (в том числе двух женщин), во главе с вице-президентом Нематуллой Шахрани. На Комиссию была возложена задача по подготовке предварительного (чернового) проекта конституции в виде набора рекомендаций для Конституционной комиссии. Последняя, в состав которой входили 35 человек (в том числе 7 женщин) и которую также возглавил Н.Шахрани, к началу июня 2003 г. подготовила проект конституции и передала его на широкое публичное обсуждение.
Представители Конституционной комиссии посетили все провинции Афганистана, ознакомив с содержанием подготовленного документа значительную часть населения. Они побывали также в Иране и Пакистане, проведя обсуждение проекта среди афганских беженцев. Комиссией были разосланы 460 тысяч анкет с изложением основных положений будущей конституции. Обсуждение проходило и в деревнях, и многие неграмотные жители изложили свое мнение по проекту в форме аудиозаписи. В ходе поездок представителей Комиссии в провинции было получено около 150 тысяч предложений по ее тексту1.
По плану Конституционная комиссия должна была к 30 августа подготовить окончательный проект Основного закона, передать его президенту и опубликовать. В течение сентября она должна была ознакомить население и афганских беженцев за рубежом с окончательным текстом конституции с учетом замечаний и рекомендаций. В процессе подготовки и принятия новой конституции большую финансовую, техническую и организационную помощь правительству оказывали международные организации ООН – Миссия содействия ООН в Афганистане (UNAMА) и Программа ООН по развитию (UNDP).
Заседания Конституционной Лоя джирги были намечены на октябрь 2000 г., и уже в сентябре в стране развернулась кампания по регистрации избирателей и выдвижению кандидатов в делегаты джирги.
Однако уже в том же сентябре стало ясно, что провести Лоя джиргу в запланированное время не удастся. И тогда президент Х.Карзай в начале сентября своим указом перенес ее на декабрь 2003 г. – крайний срок, намеченный Боннскими соглашениями. Формальным поводом для переноса послужила необходимость завершить работу над окончательным текстом проекта Основного закона, а также просьба министра высшего образования включить студентов в процесс обсуждения проекта конституции. Однако по существу решение президента мотивировалось серьезными причинами: глубоким национальным и политическим расколом в афганском обществе, его неготовностью найти общий подход к основным положениям конституционного проекта, которые должны определить форму и характер не только системы власти, но и самого государства.
Публикация окончательного варианта проекта откладывалась неоднократно как по техническим причинам, так и ввиду острых разногласий среди членов Конституционной комиссии. В конце сентября его текст с учетом предложений населения был передан президенту Х.Карзаю с тем, чтобы после этого предать его гласности. Однако ознакомившись с проектом, глава государства усилил положения о президентской власти и вернул документ на доработку. Окончательный вариант проекта был опубликован 3 ноября.
По форме он значительно отличался от первоначальной версии. В первом варианте закон содержал 10 разделов, состоявших из 116 статей. Окончательный же вариант включал 12 разделов, состоявших из 160 статей.
Впрочем, количественные изменения были не столь значимы. Гораздо более существенными оказались некоторые положения будущей конституции, имевшие исключительное концептуальное значение. Речь шла о жизненно важных проблемах, определяющих содержание и характер новой афганской государственности. Бурные обсуждения основных положений проекта развернулись уже на стадии ознакомления с ним населения и явились отражением политического настроя различных сегментов афганского общества. Наиболее острые столкновения мнений произошли вокруг четырех основных проблем: форма государственно-административного устройства, роль и место ислама в жизни общества, форма государственной власти, права женщин.
Функции Лоя джирги выходили за рамки процедуры принятия Основного закона. Она должна была определить четкую грань между традициями и современностью, между религией и функциями государства, между этническим, религиозным и языковым многообразием и необходимостью создания единого Афганистана и, самое главное, между традицией и равенством прав всех граждан, включая женщин.
Джирга, как, впрочем, и сам сегодняшний Афганистан, – это крупный эксперимент, за которым с большим интересом наблюдали ученые и политики на Западе. Они хотели видеть, как западные демократические ценности будут адаптированы в традиционных обществах стран третьего мира. Афганистан может служить лабораторией, где проводимые тесты покажут, сможет ли Запад внести изменения в других странах. Особенно заинтересованно смотрят на афганский эксперимент США, которые несут ответственность за происходящие в Афганистане перемены и хотели бы знать, может ли афганский опыт быть повторен в Ираке, где они сталкиваются с серьезными трудностями.
Однако эти проблемы в не меньшей степени интересуют самих афганцев. В процессе обсуждения проекта Основного закона Конституционная комиссия получила огромное количество мнений и комментариев отдельных людей, организаций и международных структур. Политические партии, как водится, тут же раскритиковали проект. Высказывались мнения, что проект не гарантирует равенства прав, не дает четкой формулировки вопроса о том, кто является гражданином Афганистана. Некоторые политики увидели большую угрозу своим позициям в случае наделения президента абсолютной властью. Что в этом случае во властных структурах будет доминировать крупнейший этнос. Некоторые потребовали учреждения поста премьер-министра, который бы делил власть с президентом. Все эти вопросы стали предметом беспокойства национальных меньшинств.
Обычно джирги такого рода без особых трудов ратифицировали документ, представленный на их рассмотрение. На этот раз так не могло получиться: слишком большие политические интересы были поставлены на карту и слишком велик был риск, которому они оказались подвергнуты. Поэтому следовало ожидать длительных и бурных дискуссий. Несмотря на крупные средства, которые были отпущены на проведение джирги (50 тыс. долларов в день), предусматривалась возможность продления заседаний с одной недели до 10 дней. Действительно, делегатам предстояло обсудить непростые вопросы, такие как роль ислама, права и роль женщин в обществе, центральная и провинциальная административные структуры, проблема национального языка (или языков), вопросы образования, которое в недавние времена было бесплатным, так же как и здравоохранение, и ряд других, тоже значимых проблем. Их предстояло не только решить, но и найти точные формулировки для внесения в текст конституции.
Что касается административной системы государства, то здесь выявились две полярные точки зрения – создавать федеративное государство или унитарное. Идея федерализма в Афганистане имеет давние корни, и ее сторонниками всегда выступали в основном представители национальных меньшинств. В конце 70-х годов прошлого века федерализм пропагандировался идеологами Революционной организации трудящихся Афганистана (РОТА). После казни в октябре 1979 г. ее лидера Тахера Бадахши его преемники М.Кушани и Б.Баглани уже в новых условиях, когда их партия была легализована, вновь выдвинули эту идею в ходе обсуждения проекта новой конституции страны во второй половине 80-х годов2.