Общие правила относительно урегулирования вопросов, возникающих при строительстве гидроэлектростанций на международных реках, содержатся в Женевской конвенции о гидроэнергии водных потоков, имеющих значение для нескольких государств, 1923 года. В частности, все работы по использованию гидроэнергии, которые могут привести к физическому изменению местности на территории другого государства или могут причинить ему существенный ущерб, должны проводиться на основании соглашения заинтересованных государств. По этому пути и идет международная практика.
Во многих международных договорах, регулирующих проблемы ирригации, подразумевается, что при использовании речных вод в этих целях одно прибрежное государство не должно наносить ущерб другому государству. При этом на первое место выходит более конкретный вопрос - количественное распределение вод между прибрежными государствами. Согласно Хельсинкским правилам, каждое государство бассейна имеет право на разумную и справедливую долю вод. В соответствии с принципом справедливого использования вод прибрежное государство должно предотвращать любые формы загрязнения или увеличение степени существующего загрязнения, которое причинило бы существенный ущерб другому государству. Существует большое количество соглашений, которые основаны на этом принципе.
Все виды несудоходного использования речных вод могут оказывать вредное влияние на рыбные ресурсы в пределах границ другого государства. Поэтому в случае возможности возникновения противоречий между прибрежными государствами в этой области они также должны заключать соответствующие соглашения, что часто и делается.
Аналогичным образом решались подобные вопросы в соглашениях СССР с сопредельными странами, например в соглашении СССР с Польшей о водном хозяйстве на пограничных водах 1964 года и в соглашении СССР с Финляндией о пограничных водных системах 1964 года. В первом, в частности, указывалось, что на пограничных водах не будут проводиться без взаимного согласования какие-либо работы одной из сторон, которые могут оказывать влияние на водное хозяйство другой стороны (ст. 9).
Комиссия международного права разрабатывает по поручению Генеральной Ассамблеи ООН проект статей о несудоходном использовании международных рек.
Глава II. Правовой режим судоходства на Дунае
2.1 Разработка Конвенции 1948 г. и ее основные положения
По окончании второй мировой войны США, Англия и Франция пытались восстановить «версальский» режим судоходства по международным рекам. 23 июля 1945 г. на Потсдамской конференции делегации США внесла предложение об установлении режима свободного, неограниченного судоходства по внутренним водным путям Европы, проходящим по территории двух или более государств. Предлагалось также создать временные органы для Дуная и Рейна с участием США, Великобритании, СССР, Франции и прибрежных государств, чтобы урегулировать вопросы судоходства в интересах обеспечения равных возможностей для граждан различных государств. Эти органы в соответствии с внесенным делегацией США 22 сентября 1945 г. проектом соглашения должны были функционировать на основе положений договоров и конвенций, действовавших до ноября 1936 г. Таким образом, в проекте предпринималась попытка «воскресить из мертвых» соответствующие положения Версальского договора, а вместе с ними и былые привилегии западных держав.[5]
На заседаниях Совета министров иностранных дел (СМИД) государств антигитлеровской коалиции и на Парижской конференции 1946 года делегации США, Великобритании и Франции пытались решить вопрос о реках, в том числе о Дунае, в рамках мирных договоров с государствами- союзниками Германии, то есть с их участием. Советская делегация возражала против этого, указывая на то, что вопрос о режиме судоходства на Дунае – дело, прежде всего, самих придунайских государств и его нельзя решить только в мирных договорах с конкретными придунайскими государствами.
Парижская конференция приняла рекомендацию о созыве конференции придунайских государств, а также США, Англии и Франции для разработки новой конвенции относительно судоходства по Дунаю на условиях полного равенства. 5 декабря 1946 г. СМИД принял следующее советское предложение о режиме судоходства по Дунаю: «Навигация на Дунае должна быть свободной и открытой для граждан, торговых судов и товаров всех государств на основе равенства в отношении портовых и навигационных сборов и условий торгового судоходства. Вышеизложенное не распространяется на перевозки между портами одного и того же государства». Этот текст вошел также в мирные договоры с Болгарией (ст.34), Венгрией (ст.38) и Румынией ( ст.36) и в ст.1 принятой Болгарией, Венгрией, Румынией, Советским Союзом, Украиной, Чехословакией и Югославией 18 августа 1948 г. Конвенции о режиме судоходства на Дунае. Австрия присоединилась к Дунайской конвенции 7 января 1960 г., а ФРГ – в силу различных политических причин – только в 1999 году.[6]
В этой Конвенции[7] нашли свое закрепление положения о суверенном равенстве всех прибрежных государств (ст.5,10,11,23,25), обеспечении равенства торговых судов всех стран в вопросах навигации, пользования портовыми и иными сооружениями (ст.1, 24, 26, 40), создании наиболее благоприятных условий для судоходства (ст.3, 4, 8), передаче управления рекой только прибрежным государствам (ст. 5 и след.), гарантиях против использования международно-правового режима Дуная в целях военного или экономического давления на отдельные страны (ст.12, 25, 30). Можно добавить, что провозглашенная Конвенцией свобода судоходства для судов всех государств мира включает право захода в порты, производство в них погрузочных и разгрузочных операций, посадку и высадку пассажиров (ст.24), упрощенный порядок прохождения транзитных грузов (ст.27) и запрещение взимания сборов за транзит (ст.42). Реализация свободы судоходства обеспечивается, в частности, обязанностью придунайских государств содержать свои участки реки в судоходном состоянии и производить необходимые работы для улучшения условий судоходства (ст.3), а также отсутствием в Конвенции и принятых на ее основе актах каких-либо ограничений, связанных с признанием судовых удостоверений или удостоверений судоводителей, выданных в неприбрежных государствах.[8] Правила плавания судов устанавливаются соответствующими прибрежными странами, а в тех районах, где берега принадлежат двум разным государствам, - согласно правилам, определенным по соглашению этих государств. При этом должны учитываться Основные положения о плавании по Дунаю, принятые Дунайской комиссией. Эти положения были приняты в 1951 году, затем пересмотрены в 1967 году и систематически обновляются с учетом, в частности, рекомендованных Европейской экономической комиссией ООН Европейских правил судоходства по внутренним водным путям.
Конвенцией была учреждена Международная Комиссия по защите реки Дунай[9]. Комиссия состоит из делегаций Сторон, проводит совещания не менее 1 раза в год. Стороны Конвенции поочередно осуществляют президентство в Комиссии, которое длится один год. Для обеспечения преемственности, вновь назначенному Президенту Комиссии помогают предыдущий Президент и будущий преемник.
В период между совещаниями Комиссии проводятся встречи Руководящей рабочей группы (РРГ), в которую входят делегаты (главы делегаций и/или назначенные ими представители). РРГ готовит вопросы для обсуждения Комиссией и осуществляет общее руководство деятельностью экспертных групп. С 1999 г. в Вене действует постоянный Секретариат Комиссии защите реки Дунай в составе 8 сотрудников. Секретариат возглавляет Исполнительный секретарь, назначаемый Комиссией.
Комиссия имеет право создавать Группы экспертов (ГЭ) по тем или иным вопросам.
В настоящее время действуют ГЭ по:
а) управлению речным бассейном,
б) источникам воздействия,
в) мониторингу и оценке,
г) защите от наводнений,
д) управлению информацией и географической информационной системе,
е) Специальная группа экспертов (СГЭ) по участию общественности
ж) СГЭ по стратегическим вопросам. ГЭ имеют право формировать целевые группы для решения отдельных вопросов с привлечением дополнительных экспертов.
Важную роль в работе Комиссии играют наблюдатели. Комиссией приняты подробные «Руководящие принципы в отношении участников с консультативным статусом и наблюдателей», регламентирующие правила получения консультативного статуса (для государств и региональных организаций экономической интеграции) и статуса наблюдателей (для международных и национальных организаций и иных органов) и правила их участия в работе комиссии. В настоящее время в Комиссии статус наблюдателя имеют 15 организаций.
Проверку работы Комиссии осуществляют независимые аудиторы, назначаемые по предложению Сторон Конвенции. Аудиторами не могут быть граждане страны гражданства Президента Комиссии или Исполнительного секретаря.
2.2 Проблемы судоходства на Дунае и их решения
Как отмечалось выше, ФРГ до 1999 года не являлась участницей Конвенции о режиме судоходства на Дунае 1948 года и, несмотря на положение ст.2 Конвенции, устанавливавшее, что конвенционный режим распространяется на судоходную часть реки от Ульма до Черного моря, не была связана договорными обязательствами в отношении предоставления всем государствам мира свободы судоходства по своей части реки. [10]Этот вывод основывается на общепризнанном принципе международного права о нераспространении действия международного договора на неучаствующие в нем государства. Тем не менее до 1978 года ФРГ фактически соблюдала положения Дунайской конвенции, предоставляя судам придунайских и других государств право свободы судоходства по своему участку реки и пользуясь этим правом на всем протяжении Дуная на территориях других придунайских государств. 3 апреля 1978 г. правительство ФРГ объявило об установлении разрешительного режима судоходства на участке между городами Регенсбург и Кельхейм, сославшись на проведение дорогостоящих работ по улучшению навигационных условий этого участка. В ответ на протесты придунайских стран правительство ФРГ заявило, что судоходство по германскому участку Дуная не подчиняется международному режиму, а допускается лишь на основе взаимности; что этот порядок и далее будет соблюдаться ФРГ на участке между городами Пассау и Регенсбург; для участка Регенсбург – Кельхейм было подтверждено введение разрешительного режима судоходства, а в отношении участка Кельхейм – Ульм устанавливалось, что торговое судоходство не осуществляется в связи с плохими судоходными условиями.