Достижение договоренностей, сформулированных в рамках Хьюстонских соглашений, породило надежду на успешное и скорое урегулирование ситуации в Западной Сахаре. Эту точку зрения высказали как конфликтующие стороны (Марокко и ПОЛИСАРИО), так вовлеченные в территориальный спор страны – Алжир, Мавритания и Испания. В свою очередь ООН распространила официальное заявление, в котором говорилось: «Генеральный секретарь (ООН) чрезвычайно доволен, что благодаря усилиям его Личного посланника Джеймса А.Бейкера стороны спора в Западной Сахаре достигли соглашения по вопросам, которые приостановили реализацию плана урегулирования почти на два года. Генеральный секретарь поздравляет эти стороны и выражает высокую оценку профессионализму г-на Бейкера в деле заключения соглашения по этим сложным и комплексным проблемам. Генеральный секретарь надеется, что сотрудничество сторон с ООН в выполнении достигнутых ими договоренностей позволит осуществить план урегулирования».
На этом фоне следует обратить внимание на достаточно осторожные высказывания действительного триумфатора – Джеймса Бейкера. Личный посланник Генерального секретаря ООН заявил: «Мы договорились обо всем, что было необходимым для ООН для возобновления процесса (подготовки к референдуму)». Высказав мнение, что плебисцит может быть проведен через 10–11 месяцев, Бейкер тем не менее сделал примечательную оговорку, что нет никакой гарантии в том, что все, о чем было договорено в ходе последнего раунда переговоров, будет выполнено5.
В декабре 1997 г. был возобновлен идентификационный процесс, в ходе которого были созданы бюро по идентификации. В состав каждого бюро вошли представители ООН и шейхи племен, а также пять наблюдателей (по 2 человека от ПОЛИСАРИО и Марокко, а также 1 представитель Организации Африканского Единства). Основная ответственность за эту процедуру возлагалась на шейхов племен, которые должны были засвидетельствовать принадлежность того или иного человека к коренному населению района, опираясь на свою память и предания. Однако достаточно быстро идентификационный процесс вновь столкнулся с трудностями технического и содержательного характера, которые приводили к вынужденным задержкам и даже временному его прекращению. Лишь в октябре 1998 г. ООН смогла представить пакет проектов протоколов, касавшихся как самой идентификации, так и подачи апелляций, опротестовывавших ее результаты. Он был передан на рассмотрение конфликтующим сторонам в попытке разрешить остававшиеся проблемы. Прошли еще полгода, прежде чем Марокко и Фронт ПОЛИСАРИО формально одобрили эти протоколы и необходимые инструкции, хотя сделали свои оговорки. К концу 1999 г., как отмечалось в докладе Генерального секретаря ООН Кофи Аннана о ситуации в отношении Западной Сахары, идентификационный процесс в целом был завершен. Тем не менее на тот момент в офис МООНРЗС уже было подано 131038 апелляций от лиц, требовавших от МООНРЗС пересмотра решений об отказе им в праве участия в голосовании о будущем территории6. Переговоры конфликтующих сторон и усилия международных посредников, прежде всего ООН, вновь зашли в тупик.
В 2000 г., пытаясь найти решения, приемлемые для всех сторон, участвующих в урегулировании спора вокруг Западной Сахары, Личный посланник Генерального секретаря ООН в очередной раз прибег к организации прямых контактов между представителями Марокко и ПОЛИСАРИО с привлечением делегаций Алжира и Мавритании. Однако, как показали дальнейшие события, ни одна из сторон, кроме Джеймса Бейкера, не продемонстрировала желания к поиску компромиссов и не выдвинула никаких конкретных предложений, способных создать основу для результативного диалога. Тем не менее 8–11 апреля 2000 г. Бейкер вновь посетил регион, где провел предварительные переговоры и достиг договоренности со всеми соответствующими сторонами об организации очередной прямой встречи между ними, целью которой являлось рассмотрение проблем, препятствовавших выполнению плана урегулирования и Хьюстонских соглашений. В качестве места ее проведения был выбран Лондон.
Первый в 2000 г. раунд прямых переговоров между Марокко и Фронтом прошел в английской столице 14 мая 2000 г. Помимо конфликтующих сторон в них также участвовали представители Алжира и Мавритании. Эти переговоры позволили выявить те проблемы, которые, по мнению конфликтующих сторон, препятствуют выполнению плана урегулирования. Так, делегация Фронта ПОЛИСАРИО указала на два препятствия – порядок рассмотрения идентификационных дел и возвращение беженцев. Со своей стороны, марокканские представители отметили четыре вопроса, которые мешают продвижению в направлении урегулирования: порядок рассмотрения идентификационных дел; отмена решений об идентификации в отношении примерно семи тысяч человек; вопрос о западносахарцах, которые достигли возраста, позволяющего участвовать в голосовании, после декабря 1993 г., но не были вовлечены в идентификационный процесс; и, наконец, проблема возвращения беженцев.
Столкнувшись с нежеланием Марокко и Фронта ПОЛИСАРИО принимать технические решения, вырабатываемые ООН и нацеленные на преодоление существующих разногласий, Джеймс Бейкер в ходе второго раунда консультаций, состоявшегося в Лондоне 28 июня 2000 г., предложил конфликтующим сторонам предоставить свои предложения, которые бы способствовали устранению трудностей, препятствующих успешному диалогу. Не получив ответа на эту инициативу, Личный посланник Генерального секретаря ООН призвал присутствовавшие делегации к новой встрече с целью выработки политического решения. По его мнению, заявленные позиции сторон способны привести к заключению соглашения, которое сведется либо к полной интеграции Западной Сахары с Марокко, либо к предоставлению территории полной независимости. Учитывая бесперспективность диалога, если стороны останутся на прежних позициях, Бейкер высказал идею о том, что существует еще возможность поиска компромиссного решения, которое бы сочетало в себе элементы интеграции и независимости в отношении спорной территории. В связи с этим международный посредник предложил Марокко и Фронту не замыкаться на отстаивании своих уже известных позиций, но провести дискуссию по поиску политического решения, отличного от плана урегулирования, но не отвергающего его. При этом он сделал оговорку о том, что такое решение не будет одобрено в качестве «рамочного соглашения» до тех пор, пока все его детали не будут согласованы между сторонами.
После некоторого перерыва, 28 сентября 2000 г. стороны встретились в Берлине для проведения третьего раунда консультаций, которые вновь завершились провалом. Марокко и Фронт не нашли решений, которые бы удовлетворили обе стороны. Так, ПОЛИСАРИО признал, что сохраняющиеся разногласия могут быть преодолены в результате сотрудничества сторон, и даже выразил готовность немедленно провести содержательную дискуссию по вопросу о выполнении процедур рассмотрения поданных апелляций. Тем не менее делегация Марокко заявила, что сложности в реализации плана урегулирования в большинстве случаев носят не технический, а содержательный характер. Они заложены в самом плане, что исключает из процесса урегулирования тысячи людей, лишенных права участия в голосовании. Констатируя невозможность преодоления различий в подходах к решению территориального спора, Рабат в то же время заявил о готовности инициировать искренний и откровенный диалог с Фронтом ПОЛИСАРИО в целях выработки долгосрочного и окончательного решения, учитывающего суверенитет и территориальную целостность Марокко, а также специфику региона, в соответствии с принципами демократии и децентрализации, которые Марокко намерено развивать и применять, начиная с Западной Сахары. При этом Рабат подтвердил свою готовность всемерно поддерживать усилия ООН, включая действия Джеймса Бейкера, и продолжать сотрудничество во имя поиска справедливого решения конфликта.
Подводя итог трем раундам прямых консультаций между Марокко и ПОЛИСАРИО, Личный посланник Генерального секретаря ООН высказал скептицизм относительно эффективности продолжения практики переговоров в таком формате. Более того, Бейкер посчитал, что такие консультации могут стать контрпродуктивными, если марокканское правительство, осуществляющее административную власть на спорной территории, не проявит готовность предложить или поддержать определенную степень передачи своих властных функций всем жителям и бывшим жителям Западной Сахары, которая была бы подлинной, существенной и соответствовала бы международным нормам. По мнению Бейкера, ни одна из конфликтующих сторон не проявила должной политической воли в претворении в жизнь плана урегулирования. Однако, как заявил Джеймс Бейкер, существует много путей достижения самоопределения для Западной Сахары, включая войну или революцию, выборы, требующие политической воли, или соглашение, которое немыслимо без острых споров7.
Несмотря на продолжавшуюся работу, включая различные контакты по линии МООНРЗС, с осени 2000 г. до весны 2001 г. не отмечалось каких-либо знаменательных событий. Однако такой режим деятельности позволил команде Личного посланника Генерального секретаря ООН Джеймса Бейкера подготовить проект «рамочного соглашения», которое предлагало «третий путь» урегулирования конфликта в Западной Сахаре, отличный от ее интеграции с Марокко и предоставления ей полной независимости. Основой для его разработки стало убеждение Бейкера в том, что Марокко как управляющая держава в Западной Сахаре готово поддержать этот документ. В апреле 2001 г. проект «Рамочного соглашения о статусе Западной Сахары» был готов. Он предусматривал передачу власти жителям территории, а ее окончательный статус подлежал определению в ходе референдума, проводимого через пять лет. Заручившись поддержкой проекта рамочного соглашения со стороны правительства Марокко, Личный посланник Генерального секретаря ООН отправился в Алжир для того, чтобы ознакомить с ним алжирское правительство и руководителей Фронта ПОЛИСАРИО. 5 мая 2001 г., прибыв в Алжир, он встретился с президентом этой страны Абдельазизом Бутефликой и другими высокопоставленными деятелями государства.