В тот же день Джеймс Бейкер посетил район Тиндуфа, где провел беседу с Генеральным секретарем Фронта ПОЛИСАРИО Мохаммедом Абдельазизом. В отличие от алжирского руководства лидер ПОЛИСАРИО отказался рассматривать или обсуждать рамочное соглашение, объяснив это тем, что любой иной план, кроме предоставления независимости Западной Сахаре, означает ее интеграцию в Королевство Марокко. Что касается Алжира, то 22 мая 2001 г. президент Бутефлика направил Генеральному секретарю ООН Кофи Аннану и его Личному посланнику Джеймсу Бейкеру письма, в которых изложил позицию своей страны касательно рамочного соглашения. В частности, алжирский руководитель, отметив миротворческие усилия Бейкера, указал на серьезные недостатки и несбалансированность предложенного документа. Кроме того, Абдельазиз Бутефлика высказал сомнение относительно успешного урегулирования конфликта, если одна из вовлеченных сторон не будет полностью удовлетворена его условиями или, по крайней мере, предложенные условия не будут предусматривать примерно равные выгоды для обеих сторон. В то же время, как говорилось в письме, Алжир готов продолжать сотрудничество с ООН, прежде всего с Джеймсом Бейкером, в поисках приемлемого пути урегулирования проблемы Западной Сахары8.
Основываясь на резолюции 1359 (2001), принятой Советом Безопасности ООН 29 июня 2001 г., Джеймс Бейкер организовал новую встречу в Пайндейле, штат Вайоминг, которая состоялась 27–29 августа 2001 г. На нее были приглашены высокопоставленные представители Фронта ПОЛИСАРИО, правительств Алжира и Мавритании. Однако, выслушав аргументы Личного посланника Генерального секретаря ООН об отмеченной гибкости марокканского правительства, делегации Алжира и ПОЛИСАРИО отвергли саму идею рамочного соглашения и отказались участвовать в обсуждении его проекта. Такой итог встречи привел Джеймса Бейкера к выводу о том, что отсутствуют какие-либо основания надеяться на то, что стороны в конечном счете согласятся с изложенным в проекте рамочного соглашения подходом по урегулированию существующего между ними спора вокруг Западной Сахары. Более того, Бейкер посчитал, что представленное правительством Алжира на встрече предложение, претендовавшее на роль альтернативы рамочному соглашению, об установлении суверенитета ООН над Западной Сахарой по своей сути идентично положениям плана урегулирования, и оно не имеет серьезных шансов на достижение скорейшего, прочного и согласованного решения спора в отношении Западной Сахары9.
2 ноября 2001 г. Джеймс Бейкер предпринял очередную попытку убедить алжирскую сторону в разумности подхода, предложенного в проекте «Рамочного соглашения о статусе Западной Сахары». Она была предпринята во время встречи Личного посланника Генерального секретаря ООН с президентом Алжира Бутефликой и высокопоставленными должностными лицами правительства этой страны, состоявшейся в Институте Джеймса Бейкера в Хьюстоне, штат Техас. Стремясь вывести сложившуюся ситуацию из тупика, Джеймс Бейкер посетил Марокко и дважды 24 и 25 января 2002 г. встречался с королем Мохаммедом VI и высокопоставленными правительственными чиновниками. В ходе поездки он проинформировал марокканскую сторону о несогласии Алжира и Фронта ПОЛИСАРИО с проектом рамочного соглашения. Эти контакты позволили Бейкеру прийти к заключению, что Алжир и ПОЛИСАРИО будут готовы приступить к обсуждению вопроса о разделении территории в качестве политического урегулирования спора в отношении Западной Сахары. В то же время марокканская сторона высказала категорическое нежелание обсуждать такой подход к урегулированию конфликта, исходя из того, что он нарушает краеугольные принципы суверенитета и территориальной целостности, которыми Рабат не может поступиться. Однако Джеймс Бейкер отметил непоследовательность позиции правительства Марокко, которое уже практически реализовало этот подход при решении территориального спора с Мавританией в 1976 г.
Тем не менее нежелание сторон идти на компромиссы привело к тому, что Личный посланник Генерального секретаря ООН в феврале 2002 г. воздерживался от каких-либо прямых контактов с их представителями. Более того, уже в докладе Генерального секретаря ООН Кофи Аннана, представленном Совету Безопасности 20 июня 2001 г. и подготовленном Джеймсом Бейкером, было отмечено, что десятилетний опыт усилий ООН в попытке обеспечить выполнение плана урегулирования вызывает серьезные сомнения относительно возможности его осуществления в его нынешней форме, что привело бы к скорейшему, прочному и согласованному разрешению спора вокруг Западной Сахары.
Исходя из сложившейся ситуации вокруг плана урегулирования западносахарской проблемы, Бейкер сформулировал четыре возможных варианта ее решения, которые нашли поддержку Генерального секретаря ООН и были включены в его доклад о ситуации вокруг спорной территории, представленный СБ ООН 19 февраля 2002 г. Первый вариант предполагает возобновление ООН своих попыток по осуществлению плана урегулирования, не настаивая на достижении согласия Марокко и ПОЛИСАРИО до принятия мер. Первым в списке мер значится пункт о начале процесса рассмотрения апелляций по итогам идентификации, что требует укрепления Комиссии по идентификации МООНРЗС и расширения масштабов миротворческой операции в Западной Сахаре. Однако такой подход не позволит избежать большинства тех проблем и препятствий, с которыми сталкивалась ООН в прошедшие годы. Вместе с тем Марокко заявило о своем нежелании прилагать дополнительные усилия по реализации плана урегулирования, на который делала ставку ООН. В этих условиях возникает серьезное сомнение в возможности проведения свободного и справедливого референдума, результаты которого были бы приняты обеими сторонами. Кроме того, мировое сообщество и вовлеченные в конфликт стороны так и не смогли создать действенный механизм, способный реализовать результаты этого плебисцита.
Второй вариант предусматривает усилия Личного посланника Генерального секретаря ООН по пересмотру проекта рамочного соглашения с учетом опасений и замечаний, высказанных конфликтующими сторонами и организациями, накопившими опыт в составлении подобных документов. В соответствии с этим вариантом полномочия по пересмотру проекта должны быть переданы Совету Безопасности ООН, который бы представил итоговый доработанный документ, не подлежащий обсуждению или корректировке вовлеченными в спор сторонами. В этом случае все ранее существовавшие препятствия, мешавшие урегулированию в регионе, снимались бы автоматически. Такое развитие ситуации создало бы условия для дальнейшего сокращения численности МООНРЗС.
В соответствии с третьим вариантом Совет Безопасности ООН должен уполномочить Личного посланника Генерального секретаря Организации пригласить конфликтующие стороны к заключительному рассмотрению вопроса о том, готовы они или не готовы обсудить под его эгидой путем прямых или непрямых переговоров вопрос о возможном разделе территории при условии, что ничто не будет решено до тех пор, пока не будет решено все. При выборе этого варианта Советом Безопасности было бы необходимым установить крайний срок для ответа, и в случае неспособности сторон дать его соответствующее предложение о разделе Западной Сахары, подготовленное Личным посланником Генерального секретаря ООН, предъявляется сторонам и передается СБ ООН, который обязан вручить его в качестве официального документа конфликтующим сторонам, не обладающим правом ведения переговоров по нему. Тем самым данный вариант обеспечивает достижение политического решения, которое частично, но не полностью удовлетворяет заявленные требования обеих сторон. За образец раздела территории может быть взято соответствующее соглашение 1976 г. между Марокко и Мавританией, хотя это и не является обязательным условием. Реализация такого варианта решения проблемы может сохранить МООНРЗС в прежнем масштабе или даже несколько сократить масштабы Миссии.
Наконец, четвертый вариант заключается в том, что Совет Безопасности ООН вправе принять решение о прекращении деятельности МООНРЗС, тем самым признавая и подтверждая неэффективность затраченных на миротворческую операцию в Западной Сахаре финансовых средств в размере полумиллиарда долларов США. Одновременно с этим такое решение позволит ООН выдвинуть требование, в соответствии с которым одна или другая или обе стороны должны предпринять действия по выходу из тупика, от добровольного совершения которых ранее они отказывались10.
Обращает на себя внимание еще одно обстоятельство, свидетельствующее о серьезном внимании США к этому региону. Оно связано с назначением нового Специального представителя Генерального секретаря ООН по Западной Сахаре, одновременно являющегося главой МООНРЗС. Им стал еще один гражданин США Уильям Лейси Суинг, ранее занимавший различные дипломатические посты в американском Госдепартаменте. Он сменил на этом посту другого американца – Уильяма Иглтона. Уильям Лейси Суинг, распоряжение о назначении которого было подписано Генеральным секретарем ООН 1 ноября 2001 г., приступил к исполнению своих обязанностей с 1 декабря 2001 г. Первая рабочая встреча Джеймса Бейкера и Уильяма Л.Суинга произошла в штаб-квартире МООНРЗС в Эль-Аюне, которую Личный посланник Кофи Аннана посетил в ходе своего визита в конце января 2002 г.
Таким образом, с назначением Суинга произошли определенные изменения в отношениях между ООН и конфликтующими сторонами. Специальный представитель по Западной Сахаре взял на себя тактические задачи, связанные с проблемами урегулирования, в то время как на Личного посланника была возложена функция теоретической разработки нового подхода ООН к поиску решения существующего спора. В декабре 2001 г. – первой половине 2002 г. Уильям Л.Суинг провел серию ознакомительных встреч с должностными лицами правительства Марокко в Рабате и с губернатором Хамидом Чабарром, являющимся марокканским координатором при МООНРЗС в Эль-Аюне. Кроме того, он посетил район Тиндуф, где, в частности, имел встречу с Генеральным секретарем Фронта ПОЛИСАРИО Мухаммедом Абдельазизом и другими членами руководства Фронта. 14–17 января 2002 г. Специальный представитель по Западной Сахаре нанес визит в Алжир, где провел переговоры с президентом Абдельазизом Бутефликой и высокими чиновниками правительства этой страны. Помимо этого он встретился с должностными лицами Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ) и Мировой продовольственной программы (МПП), которые занимаются осуществлением программ предоставления гуманитарной помощи в четырех лагерях беженцев в алжирском Тиндуфе. 27 января 2002 г. Уильям Лейси Суинг провел в Касабланке консультации с высокопоставленными должностными лицами УВКБ, целью которых было обсуждение приграничных мер укрепления доверия. 13–14 февраля 2002 г. Специальный представитель Генерального секретаря ООН по Западной Сахаре находился с рабочей поездкой в Нуакшоте, где провел переговоры с президентом Мавритании Маауйя ульд Сиди Ахмед Тайя. Одновременно с этим он обсудил ряд гуманитарных проблем с представителем УВКБ в Мавритании. 20 и 21 марта 2002 г. Уильям Л.Суинг в сопровождении командующего Силами МООНРЗС вновь посетил алжирский район Тиндуф, проведя там переговоры с Мохаммедом Буали, высокопоставленным представителем Фронта ПОЛИСАРИО, занимающимся вопросами обороны, и Эмхаммедом Хаддадом, координатором Фронта при МООНРЗС. 31 марта и 4–5 апреля соответственно Уильям Л.Суинг посетил Марокко и Алжир и имел встречи с руководителями этих стран11. Таким образом, несмотря на жесткую позицию ООН, прежде всего Джеймса Бейкера, поддержанного Кофи Аннаном, в отношении необходимости ужесточения мер по урегулированию спора вокруг Западной Сахары, Миссия ООН по проведению референдума на этой территории в лице ее главы и Специального представителя Генерального секретаря ООН продолжала достаточно интенсивные контакты с конфликтующими сторонами, решая неотложные задачи тактического характера.