При участии государств в осуществлении санкций особую значимость приобретает ст. 103 Устава ООН, в соответствии с которой обязательства государств по Уставу имеют преимущественную силу по сравнению с их обязательствами по какому-либо другому международному соглашению.
Принудительные меры, предусмотренные в гл. VII Устава, осуществляются под руководством Совета Безопасности. Руководящая роль этого органа в данном случае выражается в том, что он координирует действия государств и контролирует их эффективность. Для выполнения этих функций СБ в соответствии со ст. 29 Устава может учреждать такие вспомогательные органы, какие сочтет необходимыми.
В случае с Ираком таким вспомогательным органом СБ стал Комитет по санкциям, сформированный согласно п. 6 резолюции 661 в составе всех членов СБ.
Задачи, возложенные на Комитет, были определены следующим образом:
1) рассматривать доклады о ходе осуществления резолюции 661, которые предоставляются Генеральным секретарем;
2) запрашивать от всех государств дальнейшую информацию относительно предпринятых ими действий, касающихся эффективного осуществления положений резолюции 661.
Ясно, что Комитет не является органом, отвечающим за принятие мер, предписанных СБ. Такая ответственность ложится в первую очередь на сами государства.
В ходе осуществления санкций круг задач, стоящих перед Комитетом, существенно расширился. Соответственно расширились и полномочия Комитета, необходимые для реализации принимаемых СБ резолюций. Так, помимо упомянутых выше, на Комитет были возложены следующие задачи:
– постоянно следить за положением с продовольствием в Ираке с целью определения того, возникли ли гуманитарные обстоятельства, о которых идет речь в резолюции 661 (резолюция 666 от 13 сентября 1990 г.) 8;
– изучать просьбы о помощи, поступающие от государств в соответствии со ст. 50 Устава ООН (резолюция 669 от 24 сентября 1990 г.) 9;
– контролировать финансовые операции, осуществляемые в рамках гуманитарных программ (резолюция 687 от 3 апреля 1991 г.) 10.
Особую группу полномочий Комитета составляют полномочия, связанные с экспортом из Ирака нефти и нефтепродуктов для закупки товаров гуманитарного характера.
Иракская сторона еще в августе 1990 г. обратилась к Совету Безопасности с просьбой разрешить Ираку экспорт нефти в количествах, необходимых для обеспечения элементарных нужд населения страны в медикаментах и продуктах питания. ТарикАзиз в своем письме Генеральному секретарю ООН от 13 августа 1990 г. задается вопросом: «Каким образом иракцы смогут приобретать продовольствие и медикаменты, когда они отрезаны от своего основного ресурса – нефти?» 11.
В Ираке 10–17 марта 1991 г. находилась миссия, возглавляемая заместителем Генерального секретаря ООН Мартти Ахтисаари. Задачей миссии, в состав которой вошли представители Секретариата ООН, ЮНИСЕФ, ПРООН, УВКБ, ФАО и ВОЗ, было выяснение гуманитарных потребностей иракского населения. В докладе Генеральному секретарю от 20 марта 1991 г. М. Ахтисаари охарактеризовал ситуацию в Ираке как «близкую к катастрофе», прогнозируя ее дальнейшее ухудшение.
Пытаясь разрешить проблему финансирования гуманитарных программ (а с самого начала предполагалось, что такое финансирование будет осуществлять сам Ирак), СБ принял резолюции 706 от 15 августа и 712 от 19 сентября 1991 г.
В резолюции 706 СБ уполномочил государства разрешать в течение шести месяцев со дня ее принятия импорт нефти и нефтепродуктов, произведенных в Ираке, в объеме, не превышающем 1,6 млрд. долл., для закупки Ираком продуктов питания, медикаментов и товаров, направленных на удовлетворение основных гражданских потребностей населения. При этом должны были быть соблюдены следующие условия:
1) согласие Комитета по санкциям на каждую закупку с предварительным его уведомлением со стороны соответствующего государства;
2) прямое перечисление покупателем в соответствующем государстве полной суммы платежа по каждой закупке на целевой счет, специально открытый ООН и находящийся под управлением Генерального секретаря;
3) утверждение Советом Безопасности после получения доклада Генерального секретаря схемы закупок продуктов питания, медикаментов, а также поставок для удовлетворения насущных потребностей гражданского населения;
4) контроль со стороны ООН с целью обеспечить справедливое распределение соответствующих товаров и удовлетворение гуманитарных потребностей во всех районах Ирака и среди всех слоев гражданского населения этой страны.
Кроме того, в резолюции было предусмотрено, что часть полученных в результате экспорта нефти и нефтепродуктов средств будет использована для покрытия расходов ООН в связи с осуществлением гуманитарной деятельности в Ираке, а выраженная в процентах доля стоимости экспортируемых из Ирака нефти и нефтепродуктов подлежит перечислению в специально учрежденный Компенсационный фонд. В соответствии с рекомендациями Генерального секретаря Совет Безопасности установил, что такая доля не должна превышать 30% (об этом ниже).
В резолюции 712 СБ подтвердил положения резолюции 706 и предусмотрел возможность пересмотра упомянутой выше суммы на основе текущей оценки нужд и потребностей иракского населения. Важным следует также признать постановление СБ о том, что на нефть и нефтепродукты, подпадающие под действие резолюции 706, до тех пор, пока они находятся во владении Ирака, должен распространяться иммунитет от судебного вмешательства, и они не подлежат никакой форме наложения ареста или исполнительного производства. Все государства должны предпринимать действия, которые могут быть необходимы в соответствии с их национальным правом для обеспечения такой защиты.
Ирак отказался выполнять резолюции 706 и 712, заявив, что он выполнил все обязательства, необходимые для отмены эмбарго, а установленный СБ режим экспорта нефти и нефтепродуктов – нарушение суверенитета Ирака над его природными ресурсами. Схему, основополагающие идеи которой были разработаны еще в 1991 г. в резолюциях 706 и 712, Ирак принял только в мае 1996 г., когда был подписан Меморандум о взаимопонимании между Секретариатом ООН и правительством Ирака относительно осуществления резолюции 986 СБ от 14 апреля 1995 г. Сама резолюция содержит пересмотренную формулу «Нефть в обмен на продовольствие», а ее принятие вполне можно рассматривать как шаг в сторону смягчения нефтяного эмбарго.
Совет Безопасности предоставил государствам, несмотря на запреты, установленные в резолюции 661, право импортировать нефть и нефтепродукты иракского происхождения, а также осуществлять финасовые и иные необходимые операции, непосредственно связанные с импортом, в количестве, достаточном для получения Ираком суммы, не превышающей 1 млрд. долл. в период продолжительностью 90 дней. При этом был установлен 180-дневный срок действия резолюции с возможностью его продления. Условия, при выполнении которых разрешался импорт нефти и нефтепродуктов из Ирака, практически идентичны тем, что были установлены в резолюциях 706 и 71217. Они детализированы в Меморандуме, цель которого, как указано в самом документе, – эффективное осуществление резолюции 986. Очевидно, что согласие иракской стороны на участие в реализации положений этой резолюции объясняется не тем, что в Ираке стали по-иному оценивать сущность программы «Нефть в обмен на продовольствие». Этот шаг, скорее, был продиктован тем крайне тяжелым положением, в котором страна оказалась в результате последовательного применения в отношении нее всеобъемлющих экономических санкций в течение более чем пяти лет. Интересно, что и в резолюции 986, и в Меморандуме о взаимопонимании особым образом выделены пункты о том, что ничто в них не может истолковываться как посягательство на суверенитет Ирака. Однако при всей благовидности целей, провозглашенных в резолюции 986, ее содержание вполне можно истолковать как использование стечения тяжелых обстоятельств, в которых (хотя и по собственной вине) оказался Ирак. Эта формула, конечно же, более характерна для частного права, где сделка, совершенная вследствие стечения тяжелых обстоятельств на крайне невыгодных для одной из сторон условиях, расценивается как кабальная и может быть признана судом недействительной со всеми вытекающими из этого последствиями.
Предметом особого внимания со стороны ООН при осуществлении программы «Нефть в обмен на продовольствие» стало обеспечение справедливого распределения среди иракского населения гуманитарных товаров, закупаемых на средства, полученные от продажи нефти и нефтепродуктов. Этому вопросу посвящены разделы II, VI и VII Меморандума о взаимопонимании. В нем предусмотрено, что правительство Ирака готовит план распределения, подробно описывающий процедуры, которых должны придерживаться компетентные иракские власти при выполнении ими соответствующих задач. Такой план включает разбитый на категории перечень товаров и предметов снабжения, которые Ирак намерен закупить и импортировать в течение шести месяцев. План распределения представляется для утверждения Генеральному секретарю ООН. Если последний сочтет, что этот план обеспечивает справедливое распределение гуманитарных товаров в Ираке, он сообщает об этом правительству Ирака и направляет копию плана Комитету по санкциям в качестве информации. После вступления плана в действие каждая из сторон может предлагать другой стороне для рассмотрения то или иное изменение к этому плану, если она считает, что такая корректировка улучшит справедливое распределение гуманитарных товаров и обеспеченность ими населения. Распределение гуманитарных товаров осуществляет в соответствии с утвержденным планом правительство Ирака, которое обязано информировать персонал ООН, занимающийся наблюдением, о ходе выполнения плана и о конкретных осуществляемых правительственными учреждениями мероприятиях.