Декретом от 20 августа 1918 г. «Об отмене права частной собственности на недвижимость в городах» советское государство приступило к ликвидации частной собственности не только на землю, но и на строения. Этот декрет предусматривал проведение муниципализации. Однако муниципализация проводилась беспорядочно не только местными советами, но и военными учреждениями, комитетами бедноты, профсоюзами и т.п. Не была продумана проблема рациональной эксплуатации огромного жилищного фонда. Одна часть жилого фонда занималась под казармы, мастерские, склады и т.п., другая поступала в пользование граждан на самых разнообразных условиях.
Распоряжение жилой площадью находилось в ведении жилищных отделов, которые не брали на себя хозяйственное обслуживание домов, что привело к минимальной заинтересованности в сохранении жилой площади. Это заставило пересмотреть политику муниципализации Советского государства. 8 августа 1921 г. было принято постановление СНК «О пересмотре списков муниципализированных домов». В соответствии с этим постановлением коммунальные отделы обязывались в двухмесячный срок пересмотреть списки муниципальных домов и денационализировать или сдать в долгосрочное пользование коллективам жильцов те из них, которые или незначительны по своим размерам, или непригодны для удовлетворения коммунальных и общегосударственных потребностей.
В декабре 1921 г. было издано дополнительное постановление СНК об условиях демуниципализации домов, которая распространялась в провинции на дома, имеющие 2–3 квартиры, а в Москве и Ленинграде – до 5 квартир. Все остальные дома было рекомендовано сдавать в аренду на срок от 3 до 12 лет коллективам жильцов, организациям, учреждениям и отдельным лицам, причем арендатор обязывался отремонтировать дом и содержать его в полной исправности. Муниципализация и национализация в 1923 г. достигли очень больших размеров только в Москве и Ленинграде. Таким образом, чем меньше город, тем меньше значение и объем муниципализации жилого фонда. Из муниципализированных зданий значительная площадь (свыше 30%) была занята учреждениями, а остальные застроенные владения по отдельным группам городов были или сданы в аренду частным лицам, или переданы жилищным товариществам.
На современном этапе реформ понятие «право муниципальной собственности» установлено ст. 215 ГК и привело к расширению отношений этой собственности в тех сферах хозяйствования, где они существовали формально.
На мой взгляд, произошла последовательная увязка формирующейся системы отношений собственности с принципами федеральной структуры российского государства и многообразием условий социально-экономического развития субъектов РФ. Реформа жилищно-коммунального хозяйства стала одним из основных направлений социально-экономических преобразований в стране и привела к существенному изменению правовых и экономических основ деятельности муниципальных предприятий жилищно-коммунальной сферы обслуживания.
С позиции сегодняшнего дня процесс реформирования жилищно-коммунального хозяйства в России в 1990–1997 гг. был достаточно динамичным в части преодоления государственного монополизма в жилищно-коммунальной сфере. В это время были уточнены основные цели преобразований в указанной сфере экономики. Однако возникшая в результате некомплексной и непоследовательной реализации жилищно-коммунальной реформы коммерциализация этой сферы экономики в сочетании с падением реальных доходов населения обусловила значительные издержки проводимых преобразований. Кроме того, с начала 90-х годов осуществляются преобразования в жилищно-коммунальном хозяйстве, направленные на оптимизацию структуры управления.
В связи с этим основной задачей жилищной реформы, начатой в стране в 1991 г., стал переход от планово-распределительной к рыночной в своей основе системе, при которой государство берет на себя обязательство предоставить жилище «бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами» только «малоимущим, иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище». Для всех остальных категорий граждан государство участвует в реализации их конституционного права на жилище тем, что «органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище».
Коммунальное хозяйство в настоящее время основано преимущественно на муниципальной собственности. Последняя используется для обеспечения функций социального характера, связана с развитием отношений местного или общественного самоуправления, выступая его экономической основой и источником доходов местного бюджета, удовлетворения потребностей населения соответствующей территории. К объектам муниципальной собственности, являющейся достоянием населения соответствующей территории, относятся: муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, непосредственно осуществляющие коммунальное обслуживание населения, и т.п.
Следовательно, объектами муниципальной собственности являются все объекты, непосредственно осуществляющие коммунальное обслуживание потребителей на территории данного муниципального образования. В соответствии с Законами «О собственности в РСФСР» и «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» начался активный процесс разгосударствления и приватизации государственного имущества, который определил развитие муниципальной собственности. Передача объектов в муниципальную собственность осуществлялась на основании предложений нижестоящих Советов народных депутатов, представляемых ими в соответствующий комитет по управлению имуществом.
Вышестоящий Совет народных депутатов обязан был рассмотреть предложения и принять окончательное решение в двухмесячный срок со дня его регистрации в соответствующем комитете по управлению имуществом. Соответствующий комитет разрабатывал перечень объектов для передачи их в муниципальную собственность города (кроме городов районного подчинения), района (кроме района в городах). В него включались объекты, относящиеся только к муниципальной собственности. Этот перечень был составлен в соответствии с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 г. №3020 на объекты федеральной собственности и собственности республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных областей, автономных округов, гг. Москвы и Санкт-Петербурга. Объекты, полностью соответствующие требованиям указанного Постановления, подлежали передаче в муниципальную собственность в двухмесячный срок со дня регистрации перечня.
По данным исследований, проведенных Госстроем России с 1992 по 2000 гг., кардинально изменилась структура собственности, управления и хозяйствования в жилищно-коммунальном хозяйстве. Приватизировано 42,8% государственного и муниципального жилого фонда, близится к завершению процесс передачи ведомственных государственных предприятий в муниципальную собственность. В муниципальную собственность передан жилищный фонд в размере около 2,1 млрд. м2 общей площади, что составило 80% жилищного фонда России. В целом если по России приватизирована каждая третья квартира, то по Ростовской области – каждая вторая. Если на долю частного сектора по России приходится половина жилищного фонда, то по Ростовской области – 70%. Таким образом, на фоне общероссийских темпов приватизации жилья Ростовская область провела приватизацию более активно.
Изменилась структура жилого фонда. Динамика удельного веса муниципального жилья показывает незначительное его повышение: по России в целом – на 5 процентных пунктов. Эти данные характеризуют состояния жилого фонда в целом. При этом его динамика и структура в городской и сельской местностях существенно различны. Так, в сельской местности существенно выше доля частного жилья, а в городе в сравнении с сельской местностью выше доля жилья, находящегося в муниципальной собственности.
Указанные различия порождают специфику функционирования предприятий ЖКХ, в том числе в небольших городах, расположенных как бы на стыке крупных городов и села.
За данный период почти в два раза увеличилось количество функционирующих на рынке оказания жилищно-коммунальных услуг предприятий и организаций различных форм собственности. По данным Госкомстата РФ, в процессе реализации программы приватизации существенные изменения произошли во всех отраслях жилищно-коммунального хозяйства России, количество предприятий государственной собственности уменьшилось. Наблюдается тенденция к увеличению доли частных и смешанных предприятий. Формальные итоги приватизации таковы, что пока в структуре «негосударственной» собственности преобладает смешанная государственно-частная собственность.
При этом следует отметить, что соотношение предприятий по формам собственности различно в разных отраслях ЖКХ. Так, смешанная форма собственности является преобладающей в водоснабжении и водоотведении (55,1%) и занимает незначительное место в дорожном хозяйстве и благоустройстве (18,7%). Напротив, в нем значителен удельный вес предприятий частной собственности (он выше только в эксплуатации жилья: 54,8 и 63,0% соответственно). Если сравнивать отрасли ЖКХ по доле в них муниципальной собственности, то следует отметить ее преобладание в коммунальной энергетике и водоснабжении и канализации и незначительный удельный вес в дорожном хозяйстве и особенно в сфере эксплуатации жилого фонда (всего 7,3%).