В Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства определены три основных этапа ее реализации.
В 1996–1998 гг. (первый этап) предполагалось:
- завершение разработки нормативно-правовой базы и кредитно-финансовых механизмов реализации Концепции;
- разграничение функций собственника, управляющей организации (служба заказчика) и обслуживающей организации в государственном и муниципальном жилищном фонде;
- упорядочение системы льгот отдельным категориям граждан и определение источников их финансирования;
- частичное включение в оплату жилищных услуг инвестиционной составляющей (плата за наем) и затрат на капитальный ремонт;
- дифференциация ставок оплаты в зависимости от качества и местонахождения, исходя из потребительских (рыночных) характеристик жилья;
- демонополизация предоставления отдельных видов коммунальных услуг (отдельных технологических стадий);
- реализация программы контроля за установлением тарифов на коммунальные услуги предприятий-монополистов;
- установка приборов учета потребления ресурсов в бюджетной сфере;
- становление и развитие системы государственных жилищных инспекций субъектов РФ.
Второй этап охватывает период с 1998 по 2000 гг. и включает следующие мероприятия:
- переход на обслуживание государственного и муниципального жилищного фонда на конкурсной основе;
- переход к 100%-ному финансированию текущих расходов на содержание жилья за счет платежей населения;
- начало постепенного включения затрат по страхованию жилых помещений в себестоимость жилищных услуг;
- создание экспериментальных программ привлечения предприятиями коммунального хозяйства кредитных ресурсов на развитие и ремонт инфраструктуры;
- переход к повсеместной установке счетчиков и регуляторов потребления ресурсов во вновь построенном жилье;
- разработка оптимальных технологических решений установки счетчиков и регуляторов.
Третий период (2001–2003 гг.) должен стать завершением в переходе на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, в повсеместной установке и массовом внедрении счетчиков и регуляторов потребления коммунальных услуг. Товарищества собственников жилья должны стать преобладающей формой управления многоквартирными жилыми домами.
Успешное выполнение названных задач должно позволить после 2003 г. постепенно и пропорционально увеличить размер инвестиционной составляющей в ставках оплаты населением жилищно-коммунальных услуг и в тарифах на них с учетом роста реальных доходов населения и перейти к финансированию сооружений объектов коммунальной инфраструктуры при помощи долгосрочных кредитов или выпуска муниципальных займов.
На наш взгляд, в настоящее время принятые на федеральном уровне нормативные правовые акты образовали своеобразное законодательное поле, обеспечивающее экономические и организационно-правовые возможности проведения реформ в жилищно-коммунальном хозяйстве России. Однако задачи реформы ЖКХ не решены в комплексе, что свидетельствует о наличии проблем при проведении реформы.
1.3 Порядок установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги
Правовая основа реализации намеченного поэтапного перехода к безубыточной работе отрасли заложена в Законе РФ «Об основах федеральной жилищной политики» и в Постановлении Правительства РФ №707 от 18.06.96 «Об упорядочении системы оплаты жилья и коммунальных услуг». В области ценообразования в ЖКХ утверждены «Методика определения нормативов потребления жилищно-коммунальных услуг», «Методика расчета экономически обоснованных ставок и тарифов на услуги ЖКХ», «Методические указания по расчету ставок платы за наем и отчислений на капитальный ремонт жилых помещений, включаемых в ставку платы за содержание и ремонт государственного и муниципального жилищного фонда».
Большое внимание уделяется выбору рациональной тактики изменения действующих тарифов для населения. Критерием рациональности этого процесса является предотвращение социальной напряженности и роста неплатежей при обеспечении срока перехода к безубыточной работе ЖКХ. Для методической и правовой поддержки поставленных экономических задач реформы потребуется разработка методических рекомендаций по определению динамики тарифов на услуги ЖКХ с учетом доходов населения. Для обеспечения финансирования развития объектов ЖКХ за счет привлечения внебюджетных средств и ликвидации сложившегося значительного износа основных фондов ныне разрабатывается «Методология технико-экономических обоснований инвестиционных проектов для привлечения средне– и долгосрочных кредитных ресурсов предприятиями коммунального хозяйства на развитие объектов инфраструктуры».
Конечным этапом перехода на новые условия оплаты жилья и коммунальных услуг является полное возмещение населением издержек на содержание и ремонт жилья, а также на коммунальные услуги. В этих условиях на переходный период сохраняется практика установления двух групп тарифов.
Первая группа – это экономически обоснованные ставки и тарифы на услуги жилищно-коммунального хозяйства, покрывающие затраты предприятий на их производство и реализацию, представляющие собой экономическую разновидность тарифов, получаемых предприятием вне зависимости от сложившегося в каждый конкретный период уровня ставок и тарифов для населения. Экономически обоснованные тарифы устанавливаются исходя из нормативов затрат на оказание услуг и согласованного между заказчиком и подрядчиком размера прибыли в зависимости от гарантий качества обслуживания. Вторая группа представляет собой утвержденные местной администрацией ставки и тарифы на жилищные и коммунальные услуги для населения на каждый конкретный период.
Проблемам установления тарифов уделяется большое внимание, поскольку от его величины зависит благополучие коммунальных предприятий. Экономически обоснованные ставки и тарифы отражают общественно необходимые затраты на производство и реализацию этих услуг. Уровень экономически обоснованных ставок и тарифов при переходе к рыночной экономике должен диктоваться условиями рынка (специфическими для каждой территории) и устанавливаться на основе справедливой рыночной цены, учитывающей качественные параметры предоставляемых услуг, подобно тому, как, например, учитывается качество жилья в условиях его обмена, который на данном этапе в наибольшей степени отражает реальные рыночные отношения.
Однако отсутствие в настоящее время в каждом населенном пункте рынка производственных услуг требует исходить при формировании экономически обоснованных тарифов из нормативных затрат на жилищно-коммунальные услуги, дифференцированных с учетом объективных природных, градостроительных и демографических условий конкретного населенного пункта, а также учитывать потребительские свойства, которые устанавливаются по согласованию между заказчиком и подрядчиком, исходя из состояния основных фондов ЖКХ.
Использование нормативов затрат и возможность установления ставок и тарифов в соответствии с качеством обслуживания дает заказчику инструмент, позволяющий объективно оценить (при отсутствии рынка услуг) затраты на их производство и соответствующий этим затратам уровень потребительских свойств.
Основными целями введения экономически обоснованных ставок и тарифов являются:
- перевод предприятий жилищно-коммунального хозяйства в режим безубыточного функционирования путем осуществления постепенного перехода к оплате жилья и коммунальных услуг в размере, обеспечивающем возмещение издержек, т.е. переход к оплате обслуживания в соответствии с его стоимостью;
- реализация экономической оценки и стимулирования качества и надежности обслуживания в уровне тарифа, т.е. возможность оценки услуг как товара;
- предотвращение установления монопольно высоких ставок и тарифов экономическими методами, обеспечение социальной защиты граждан при распределении и оплате услуг.
Рассчитанные на базе данной методики экономически обоснованные ставки и тарифы применяются для определения уровня платежей граждан на содержание и ремонт жилья и коммунальные услуги. При этом первые применяются для государственного и муниципального, общественного жилищного фонда, предоставленного гражданам по договору найма, а вторые – для всех видов жилищного фонда, независимо от форм собственности.
Размер указанных ставок и тарифов устанавливается в пределах сроков и уровней платежей граждан в процентах к экономически обоснованным тарифам на оплату жилья и коммунальных услуг.
В ставке оплаты для населения целесообразно предусмотреть выделение отдельной строкой платежа, характеризующего экономию в расчете на пользователя услуг. Существенный вклад в снижение себестоимости коммунальных услуг должны вносить государственные жилищные инспекции, и на первое место должна быть выдвинута ресурсная составляющая тарифа. По расчетам специалистов, на тепловых магистралях городов ежегодно теряется до 10% всей производимой в России тепловой энергии. Потери, нерациональный расход топлива как при транспортировке, так и при производстве тепла включаются в себестоимость услуги и приводят к увеличению тарифов. Однако ясно, что население не обязано оплачивать такого рода затраты.
Таким образом, уменьшение себестоимости и, следовательно, тарифов поможет привести к снижению социальных издержек. Для этого мы предлагаем введение системы учета производства и потребления энергоресурсов, что соответствует ресурсосберегающей политике реформирования ЖКХ.
Себестоимость и экономически обоснованные ставки и тарифы на жилищно-коммунальные услуги пересматриваются в зависимости от изменения цен и тарифов на материалы, электроэнергию, топливо и другие виды ресурсов, изменения условий оплаты труда и инфляционных процессов, что оговаривается в договорах, заключаемых на оказание услуг. Себестоимость складывается из затрат, связанных с использованием в процессе оказания услуг основных фондов, материальных, топливно-энергетических, трудовых и других видов ресурсов, обусловленных технологией и организацией производства, а также затрат, связанных с управлением и обслуживанием последнего.