Александр Лебедев
Сегодня микрофинансирование занимает серьезное место в развитии финансового сектора страны. Значительную роль в этом сыграли кредитные кооперативы, перспективы развития которых обсудили участники рынка.
Сложности движения
Едва заметные в середине 90-х годов, сегодня кредитные кооперативы образуют значительный сектор отечественного финансового рынка. Стремление граждан к самоорганизации в управлении денежными средствами вызвала неблагоприятная обстановка того времени. Потребительская кооперация окрепла, считает исполнительный директор Национального союза некоммерческих организаций финансовой взаимопомощи Анатолий Кадров:
— Она уже может и должна поддерживать финансовую систему регионов, дополняя традиционный банковский сектор и распространяя финансовые услуги населению в самых отдаленных поселениях страны. В силу различных объективных причин: неразвитой инфраструктуры или экономической нецелесообразности, банковский сектор туда просто не дотягивается.
Закон от 8 декабря 1995 г . № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» и Закон от 7 августа 2001 г . № 117-ФЗ «О кредитных потребительских кооперативах граждан» (с полными версиями этих документов вы можете ознакомиться в справочной правовой системе КонсультантПлюс) впервые легализовали статус кредитных кооперативов в качестве субъектов правоотношений. Однако не упорядоченное к моменту принятия указанных документов правовое поле для кредитных кооперативов лишь подверглось дальнейшему дроблению, утверждает экономический советник Департамента банковского регулирования и надзора Центробанка Игорь Бубнов:
— Несовершенство правового регулирования кредитных кооперативов создает неблагоприятную почву в их среде. Оно поощряет распространение «правового арбитража», когда посредством перерегистрации организация сознательно выводится из-под действия одного закона, оказываясь в правовом пространстве другого, в целях поиска более либерального правового режима. В такой обстановке вольготно чувствуют себя псевдокооперативы, занимающиеся обманом простых граждан.
Сохраняющаяся правовая неопределенность в отношении кредитных кооперативов приводит к тому, что для них до сих пор не установлены единые требования к бухгалтерскому учету и отчетности. Также они не предоставляют органам государственной статистики сведения в необходимом объеме. Такая информация рассредоточена между различными ведомствами: Минфином, Минсельхозом, Федеральной налоговой службой и Росфинмониторингом. Сбор и обобщение предоставленных кредитными кооперативами сведений происходит по различным методикам, которые, как правило, несопоставимы.
Отсутствие на сегодняшний день ясности в вопросе организации регулирования и надзора этого сектора финансового рынка вызвано нерешенностью указанных проблем. Поэтому законодательство о кредитной кооперации нуждается в совершенствовании. Правда, в вопросе о конкретных направлениях решения этой задачи существуют различные мнения и подходы.
Возникают проблемы
Сегодня можно выделить три возможных сценария дальнейшего развития кредитной кооперации: залатать «дыры» в существующем законодательстве; принять рамочный закон «О кредитной кооперации»; придать ему статус единого закона для всех кредитных кооперативов. Причем каждый из перечисленных вариантов имеет равнозначные шансы на свое воплощение.
Первый сценарий не предполагает пересмотра концептуальных основ действующих законов и ограничивается лишь внесением в них изменений и дополнений. Проблема в том, что следование этим путем не устранит общую раздробленность правового поля. Нельзя также исключить, что процесс дальнейшего дробления только усилится, считает Игорь Бубнов:
— В настоящее время для несельскохозяйственных производителей (ремесленников, предприятий народного промысла, малых предприятий в городах) членство в кредитных кооперативах по указанным законам не предусмотрено. Таким образом, они вправе ставить вопрос о принятии соответствующего отраслевого закона. При худшем стечении обстоятельств такие кооперативы будут регистрироваться по другим нормативным актам, регулирующим кооперацию, и окажутся «в тени».
Кроме того, существует и другая проблема: при сохранении отраслевого характера законодательства последующие изменения и дополнения в него могут привести к сдерживанию развития кредитных кооперативов. Подтверждением этого является Закон «О сельскохозяйственной кооперации», до внесения изменений в который (в 2006 году) содержалась норма, ограничивающая членство в кредитном потребительском кооперативе для участников хозяйственной деятельности кооператива, не являющихся сельскохозяйственными товаропроизводителями. Несмотря на явное несоответствие кооперативным принципам, это требование было сохранено и в новой редакции Закона «О сельскохозяйственной кооперации» от 2006 года. По словам Игоря Бубнова, и другие нововведения, внесенные в этот нормативный акт: ревизионные союзы, саморегулируемая организация ревизионных союзов, также оказались в очевидном противоречии с социально-экономическим содержанием кооператива как института, организуемого и управляемого его членами.
Радужные перспективы?
Чтобы рынок кредитной кооперации продолжал развиваться, необходимо принять соответствующий рамочный закон, который бы регулировал данный сектор микрофинансирования. Он должен дополнить существующие отраслевые законы.
Рамочный закон должен носить максимально универсальный характер. А предметом его регулирования должна стать вся система кредитной кооперации, уверен Игорь Бубнов:
— Сам документ должен содержать общие нормы, регулирующие деятельность кредитных кооперативов различных видов. Также в соотношении с рамочным законом «О кредитной кооперации» федеральные правовые акты, регулирующие деятельность различных видов кредитных кооперативов, должны быть высоко детализированными с учетом специфики отдельных видов кредитных потребительских кооперативов.
Таким образом, будут созданы общие нормы для кредитных кооперативов независимо от их отраслевой и иной принадлежности. В то же время рамочный закон оставляет на усмотрение других законов конкретизацию этих норм. Но возможности детализации универсальных норм в отраслевых нормативно-правовых актах весьма ограничены и быстро исчерпываются. Поэтому высока вероятность дублирования правовых норм, сообщает Игорь Бубнов:
— Кроме того, детализация может нарушить соотношение между нормами закона и положениями типовых уставов. Это приведет к урезанию прав кредитных кооперативов как самоуправляемых организаций.
Также конкретизация определенных норм деятельности кредитных кооперативов вряд ли сможет решить проблему их единого регулятора. Ведь, например, после внесения изменений и дополнений в Закон «О сельскохозяйственной кооперации» регулирующим органом для СРО ревизионных союзов правительством был определен Минсельхоз. Таким образом, ведомство стало надзорным органом и сельскохозяйственных кредитных кооперативов. Но тенденция установления узковедомственного регулирования в среде кредитных кооперативов может распространиться и дальше.
В Центробанке считают, что наиболее оптимальным решением станет придание рамочному документу «О кредитной кооперации» статуса единого закона для всех кредитных кооперативов. Одновременно должны будут утратить силу правовые нормы в отношении кредитных кооперативов во всех действующих отраслевых и прочих законах. Такое решение позволит утвердить однородность отношений в указанной сфере. В свою очередь, детализировать отраслевые и прочие нормы в таком случае должны будут типовые уставы организаций.
Кроме того, следует учесть, что развитие кредитных кооперативов уже привело к стиранию искусственно установленного в законах разделения между физическими и юридическими лицами в составе их членской базы. Однако, по мнению Игоря Бубнова, в таком пути нет ничего плохого, поскольку таким образом диверсифицируются риски и повышается устойчивость микрофинансовых организаций.