Сегодня вместо клиентской ориентации для бизнес-процессов государства (т.е. процессов предоставления услуг государственными органами) характерна ведомственная ориентация на всех уровнях. Есть ведомственные базы данных в виде традиционных бумажных архивов или в электронной форме, но нет ни стандартизации форматов, ни обмена информацией между ведомствами.
Типичным является относительно высокий уровень регламентации процессов внутри ведомств при одновременно низком уровне регламентации межведомственного взаимодействия, где слабо определена ответственность и контроль сроков исполнения. То есть надо перестраивать и автоматизировать деятельность государственных учреждений на принципах процессного подхода, для чего нужно воспользоваться опытом оптимизации бизнес-систем.
В ходе совместного проекта ВШЭ-БИГ был проведен выборочный анализ имеющихся в государственных учреждениях России систем моделирования бизнес-процессов и практики их применения для описания административных процессов.
Моделирование процессов или моделирование организации?
В ходе работ по проекту поэтапного создания «электронного правительства» России у специалистов возник тот же методологический вопрос, по которому последние годы идет размежевание среди производителей программных средств для описания бизнес-деятельности: выполнять моделирование процессов или моделирование организации?
Краеугольным камнем описания деятельности организации является используемая при этом методология. Она включает в себя набор правил, касающихся создания целостной модели и включающих в себя описание уровней абстракции, источников и методов сбора информации для построения отдельных диаграмм, и т.д. Нотация же затрагивает преимущественно вопросы отображения отдельных диаграмм, а не модели в целом. Именно четкость и ясность выбранной методологии во многом обуславливает успешное завершений проекта и достижение поставленных целей.
Главное, что должна обеспечить методология, это:
наличие четких сведений об уровнях абстракции, используемых при создании модели и их основных пользователях;
для каждого из уровней абстракции должен быть набор правил, определяющих, процессы и организационные единицы какого типа должны присутствовать на каждом из уровней абстракции ( и какого — не должны);
раскрытие вопросов, связанных с декомпозицией объектов (процессов, организационных единиц) и распределением уровней ответственности за каждый из уровней;
ответ на вопрос касательно основных взглядов, используемых при описании;
для каждой из диаграмм должен быть набор инструкций, описывающих не только правила ее создания, но и методы сбора данных, необходимых для построения диаграммы, взаимосвязь ее с другими диаграммами.
Методология должна обладать понятной структурой, обеспечивать связь между слоями, поскольку создаваемая модель должна быть структурированной, строгой и целостной.
После всесторонних и открытых обсуждений специалистов для описания процессов в органах управления государством как рабочий вариант, то, что в парламентской практике называется «в первом чтении» или «за основу», была принята методология моделирования, которая представлена в данной статье. Причем, в качестве альтернативы известной методологии Casewise Framework, основанной на модели профессора Захмана.
По этой методологии уже выполнены пилотные проекты — описано предоставление нескольких государственных услуг, предполагаются проекты по созданию полных моделей ряда государственных организаций и рамочной модели государственного управления в целом. По итогам пилотных проектов планируется доработать методологию и представить ее в установленном порядке на утверждение как российский государственный стандарт формального представления процессов государственного управления.
Электронные административные регламенты
Суть перехода к электронным административным регламентам состоит в точном описании целей и задач государственных органов, состава предоставляемых услуг, функций и процессов обеспечения предоставления этих услуг.
Модели процессов задают стандарты услуг и нормативы обслуживания клиентов. Соответствие им — показатель правильного функционирования (некоторые консультанты считают наличие стандартов даже более важным для сервисной фирмы, чем, скажем, мотивацию персонала). Регламент выполнения процесса (документированная процедура) предписывает, что конкретно требуется от каждого сотрудника или ведомства, с очень жесткими сроками и в увязке с другими исполнителями.
Базовой сущностью регламентации работы государственного органа является административное действие. Что включает это понятие, поясним рисунком 4.
В одной из известных книг, посвященных вопросам управления и менеджмента («Бизнес в стиле фанк» К. Нордстрема и Й. Риддерстрале) сказано следующее.
«Мы больше не верим в бумажку под названием «должностная инструкция». И далее: «Регламент позволяет и твоему начальнику видеть, что ты делаешь, кто именно не сделал что-либо и когда. И клиенту позволяет видеть, где произошел сбой. Сегодняшняя система не позволяет следить, что происходит в организме управления государством, ни президенту, ни старушке-пенсионерке. Мы должны четко себе представлять, что без регламентов мы не сумеем поставить государство под контроль, причем и сверху, и снизу».
Применение информационных технологий позволяет перейти к реализации подхода « Менеджмент модели» вместо «Менеджмента документов», при этом создается не система взаимосвязанных документов, а единая информационная модель, которая и будет порождать требуемые документы. Модель, также как и документы, нуждается в регулярной актуализации, но делать это существенно проще. Следовательно, регламенты будут поддерживаться в актуальном состоянии и служить руководством по качественной реализации процессов.
Технологии бизнес-инжиниринга способны поддерживать эти подходы к управлению, так как они опираются на создание и поддержание в актуальном состоянии электронных информационных моделей, которые полностью отражают организацию деятельности компании на стратегическом, структурном, функциональном и процессном уровне. Модель описывает также информационную составляющую (структуры данных и коммуникационную структуру). После чего становится возможной адекватная автоматизация процессов и их постоянное совершенствование.
Постоянное совершенствование процессов
В современных компаниях задачи моделирования процессов их деятельности встают не только при реализации проектов по переходу на новые системы и стандарты управления. Но и после реализации этих проектов предприятия постоянно перестраивают свою деятельность. Причиной может быть вывод на рынок новых продуктов и услуг, которые должны быть вписаны в существующую структуру предприятия, либо должны быть созданы новые подразделения. Деятельность новых подразделений надо «поставить», тиражируя в них стандартизованные на уровне предприятия процессы. Подобная задача стоит и при выходе на рынки других регионов, и при создании новых точек сбыта. Перестройка процессов может инициироваться требованиями клиентов, результатами сравнения с деятельностью конкурентов (benchmarking), анализом процессов в рамках системы менеджмента качества и т.п. Так или иначе, на современном предприятии изменения процессов осуществляются непрерывно.
Такая же потребность — адекватно отвечать на вызовы изменяющейся среды — заставляет менять и процессы функционирования государственных органов. Поэтому «бизнес-инжиниринг» должен рассматриваться не как технология описания и разовой перестройки бизнес-процессов при подготовке компании или государственного учреждения к автоматизации, а как технология регулярного управления на основе ее электронной бизнес-модели.
Можно выделить основные процессы государственного управления, при моделировании которых целесообразно применить бизнес-инжиниринг:
выработка государственной политики;
принятие нормативных правовых актов;
разработка целевых программ;
осуществление действий по контролю и надзору за исполнением установленных нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
закупки для государственных нужд;
выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности юридическим лицам и гражданам;
выдача разрешений на осуществление конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
разрешительная регистрация актов, документов, прав, объектов;
уведомительная регистрация актов, документов, прав, объектов;
установление цен и тарифов;
выдача гражданам и юридическим лицам документов;
предоставление прав использования природных ресурсов;
определение права на выплату платежей из бюджета и обеспечение такой выплаты;
осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества;
организация оказания бюджетных услуг.
Технология бизнес-инжиниринга может стать интегрирующей средой для всех подсистем менеджмента не только в бизнесе, но и в управлении государством. При этом задача российских менеджеров состоит не только в том, чтобы воспроизводить западные технологии управления многолетней давности (или вдогонку осваивать сегодняшние), но и в игре на опережение — внедрять в свою практику технологий управления завтрашнего дня. А управление электронной перестройкой структур и процессов, протекающих в организациях, в настоящий момент должно стать массовой специальностью.