Методологическая база управления программой развития региона использует концепцию распределенного децентрализованного управления и индикативного планирования. Её суть состоит в том, что основная часть проработки и реализации планов развития территорий производится на местах. Роль центра состоит в координации и увязке региональных планов, обоснованном распределении финансовых средств, проведении эффективной научно-технической и инновационной политики, маркетинговых и других исследованиях, предоставлении информационной помощи.
В. Рохчин выделяет индикативный план как составной элемент децентрализованного управления экономическим и социальным развитием территории, объединяющей ряд административных территориальных единиц. Основой объединенного индикативного плана являются планы территориальных единиц, отражающих реальное состояние жизнедеятельности и направления ее развития. Механизм распределенного индикативного планирования учитывает баланс интересов территорий и центра, поскольку финансовой основой программ являются федеральные средства, в которых заинтересованы территории, а успешное выполнение программ соответствует интересам центра, увеличивая, в конце концов, отдачу вложенных федеральных средств.
В теоретических исследованиях, посвященных разработке концепция государственного регулирования экономики, теории и методологи разработки и реализации социально-экономических политик в регионе Ю. Трещевским подчеркивает, что администрации территорий подготавливают региональные программы развития, включающие локальные индикативные планы, согласованные с мероприятиями и (или) перечнями проектов, источниками финансирования.
Вместе с региональными программами подготавливаются комплексы показателей развития территорий, принятые в качестве исходных данных для расчета индикативных планов. На этапе координации региональных программ производится согласование, фильтрация, агрегирование и пересчет региональных показателей для получения исходных данных обобщенного индикативного плана.
Вместе с тем мы считаем, что региональная программа должна быть органически связана с территориальными и отраслевыми прогнозами и концентрироваться на решении ограниченного числа проблем или одной из них, а не всех основных задач экономического и социального развития территории, как это делается в плане (прогнозе), и этому должны быть строго подчинены все ее структурные элементы.
Таким образом, целевая региональная программа представляет собой согласованный и увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, проектных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, реализуемых при активной поддержке государства и обеспечивающих эффективное решение задач общенационального, межтерриториального или важного регионального значения.
В программно-аналитических документах с учетом отраслевых и других федеральных программ должны быть разработаны исходные положения программ (нормативная база, состояние проблемы, необходимость программного решения, цели и задачи программы); основные программные мероприятия (отбор, или пути реализации подпрограмм); направления и способы ресурсного обеспечения; предлагаемый механизм реализации программы (включая управление); дана оценка ожидаемого эффекта от ее реализации.
Рассмотрим некоторые методологические вопросы программно-целевого управления.
Программы должны быть направлены на решение насущных и принципиальных задач регионального развития и цели должны ставиться не формально, а реально с учетом реального ресурсного потенциала и возможностей региона.
Кроме того, программа должна концентрировать ресурсы на решении проблем регионального развития. При характеристике проблемы, претендующей на программный статус, важно определить ее характер (отраслевая, территориальная, государственная проблема), отношение населения региона к ней, возможности ее решения разными средствами и необходимость использования именно предлагаемых средств программного типа. Предлагая ту или иную региональную проблему в качестве объекта целевой программы, следует четко выделить результат, стоимость и эффект. Региональная проблематика в связи со своей социально-экономической направленностью имеет определенную специфику, учет которой приводит к целесообразности раздельно осуществлять оценку программ. Необходимо с одной стороны выявить оправданность затрат, а с другой, достижимость ожидаемых результатов.
Одна из главных методических задач, решаемых в ходе подготовки программы – ориентация всех ее разработчиков на общую схему работы, что позволит последовательно приближаться к реализации цели.
Отбор региональных проблем может осуществляться на основе количественных методов, например, на основе их балльного ранжирования. Основными критериальными признаками для отбора первоочередных проблем развития могут быть сравнительная острота конкретной проблемы и дефицита собственных финансовых ресурсов для ее решения.
Целевой характер региональной программы проявляется в строгой ориентации любого мероприятия. При этом заданная вначале стратегическая цель доводится в прессе декомпозиции до уровня конкретных подпрограмм и программных мероприятий.
Каждое мероприятие также должно предусматривать вариантное решение, объемы, источники и порядок финансирования, учитывать изменение общих финансовых условий (динамику цен, инфляции, учетных ставок), разнообразные финансовые инструменты (банковский кредит, облигации, акционерный капитал и пр.), ответственность за реализацию заданий и формы контроля.
Если говорить о текущей ситуации, то в сегодняшних региональных программах обязательно должны быть мероприятия, направленные на структурную перестройку экономики с учетом региональной специфики, активизацию научно-технического прогресса, интенсификацию производства, стимулирование ресурсосбережения.
Источниками финансирования региональных программ могут выступать, во-первых, бюджетные средства, направляемые на осуществление программ, не приносящие доходов; во-вторых, - собственные источники хозяйствующих субъектов; в-третьих, где это возможно надо стремиться к самоокупаемости программ.
Для разработки программ рекомендуют использовать графоаналитический метод «дерева целей». С его помощью главная цель делится на подцели (задачи) первого, второго и последующих уровней, которые количественно оцениваются с помощью относительных величин удовлетворения региональных потребностей, что одновременно выражает сравнительную значимость целевых установок.
Однако метод «дерева целей» не всегда надежен и поэтому он редко применяется в региональных программах. К тому же определение количественных целевых нормативов не всегда возможно и в таких случаях целесообразно пользоваться социально-экономическим индикаторами, косвенно выражающими уровни достижения целей. Например, по мнению В. Храпунова, в инновационной программе индикаторами могут быть доля инновационной продукции в общем объеме произведенной продукции, количество инновационно активных предприятий и т.д.
Важнейшей характеристикой достижения установленных целей программы является оценка ее эффективности. Под эффективностью программы обычно понимается: решение поставленных задач именно на основе реализации включенных в программу заданий; эффективность предложенных в программе специальных механизмов (стимулов, льгот); эффективность (или экономию) затрат в программном варианте по сравнению с периодом, когда подобная программам не разрабатывалась и не выполнялась.
В региональных программах общая результативность их разработки и реализации должна рассчитываться комплексно, то есть определяться экономическая, научно-техническая, социальная, экологическая и иная эффективность. Она выражается конкретными показателями (абсолютными, относительными, натуральными).
Анализ соотношения результатов и затрат хозяйственной деятельности отражается в общих и частных показателях экономической и сравнительной эффективности, например регионального дохода на душу населения, соотношения фондов накопления и потребления и др. Частные характеристики дают показатели ресурсоиспользования – фондоотдачи, материалоотдачи, капиталоотдачи. С учетом отечественной и мировой практики и адаптации к условиям рыночной экономики для оценки эффективности рекомендуются использовать множество показателей, в том числе производительность труда, удельные капиталовложения, срок окупаемости и др.
К показателям программных результатов относятся также объемы производства важнейших видов конечной продукции (услуг, работ), ввод в действие производственных мощностей и объектов непроизводственной сферы, показатели развития науки, техники, ресурсов и импортозамещения и др. В социальных и экологических программах применяются характеристики качественных изменений в результате осуществления программных мероприятий - увеличение продолжительности жизни, улучшение структуры питания, оздоровления окружающей среды и т.д.
Среди важнейших результатов любой программы обязательно следует учитывать влияние на соседние и другие регионы, обеспечение национальной безопасности и устойчивого развития страны, а производственной программы - еще и социальные и идеологические последствия.
Нам кажется целесообразным использование сквозных показателей, позволяющих сравнивать различные программы между собой и с показателями по стране, а также включение в систему показателей макроэкономических оценок реализации программ. Необходимо выделять показатели укрепления экономической и национальной безопасности, устойчивости развития.