3) «Цели, задачи, сроки, подпрограммы и этапы реализации программы»;
4) «Система программных мероприятий»;
5) «Механизм реализации программы»;
6) «Ресурсное обеспечение программы»;
7) «Организация управления программой и контроль за ходом ее реализации»;
8) «Оценка эффективности, социально-экономических и экологических последствий от реализации программы».
В разделе “Паспорт программы” приводятся ее полное наименование, документы, являющиеся основанием для разработки программы, сведения о заказчиках, разработчиках и исполнителях, цели и задачи, целевые показатели и индикаторы программы, сроки и этапы реализации, перечень подпрограмм, обобщенный перечень основных программных мероприятий, объемы и источники финансирования, ожидаемые конечные результаты и сведения о системе организации контроля за выполнением программы.
Главный недостаток большинства программ — отсутствие четкой и ясной цели, сформулированной таким образом, чтобы можно было легко определить степень ее достижения. Из рассмотренных 47 региональных целевых программ развития дорожного хозяйства лишь в одной (в Еврейской АО) цель сформулирована таким образом, что содержит количественные показатели.
В остальных программах количественные показатели оценки достижения цели либо разбросаны по всему документу и не отражаются непосредственно в самой цели и в задачах, либо вовсе отсутствуют. Также разработчики программ часто забывают о том, что основная цель (она же миссия программы) должна быть социально ориентированной и отражать влияние программы на социальную сферу.
Среди других недостатков, часто встречающихся в разделе «Паспорт программы», следует отметить отсутствие или неполноту описания целевых социально-экономических индикаторов реализации программы, ожидаемых конечных результатов и сведений об организации контроля за ходом ее выполнения.
В разделе “Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными средствами” даются социально-экономическая, географическая и климатическая характеристики региона и оценивается степень их влияния на дорожно-мостовое хозяйство, анализируются состояние и состав дорожно-мостового хозяйства региона, основные проблемы, присущие отрасли, отслеживается динамика изменения объемов финансирования и выполненных работ за предшествующий период. Некоторые данные могут сравниваться со статистикой по другим регионам.
Проблемный пункт данного раздела — отсутствие в большинстве программ информации о динамике объемов финансирования и выполнения работ за предшествующий период, а также состояния отрасли и объектов инфраструктуры в целом за последние годы. Возможно, такие данные вообще не использовались при разработке программы. Отсутствие данных экстраполяции ставит под сомнение понимание реальной проблемы администрацией региона и лицами, участвующими в разработке программы. Непонимание же проблемы приводит к тому, что разрабатываемые программы являются лишь полумерами и имеют низкую эффективность.
В программах в полном объеме необходимо отражать сведения о состоянии дорог и мостов, динамике финансирования работ и их объемов с разбивкой по годам. Подробное изложение вышеописанных данных приводит к увеличению объема всего документа, однако служит необходимым фундаментом для принятия решений и определения перечня объектов для включения в программу. К тому же подобные условия диктует принцип прозрачности целевых программ.
Раздел «Цели, задачи, сроки, подпрограммы и этапы реализации программы» большинства региональных целевых программ развития дорожного хозяйства, вместо того чтобы дать развернутую информацию о целях, задачах, сроках и т.д., в точности копирует «Паспорт программы» и ошибки этого раздела.
Следует отметить, что практически во всех программах отсутствует обоснование деления на один или несколько этапов и подпрограмм. Имеются случаи расхождения поставленных в программе задач и соответствующих им подпрограмм.
Раздел “Система программных мероприятий” содержит описание комплекса выполняемых в рамках реализации программы мероприятий.
В ряде случаев в этом же разделе приводится сам перечень мероприятий (иногда оформляется в виде приложения к программе). Основное назначение данного раздела — отражать результаты выбора приоритетных объектов, выполнение работ на которых приведет к достижению поставленных целей.
В настоящее время обоснование включения объекта в программу работ не всегда подкрепляется объективными расчетами и использованием многокритериального или других методов для ранжирования объектов по приоритету. Все еще часты случаи включения объектов в план работ на основании субъективных оценок и интересов либо простого визуального наблюдения. К тому же не всегда управляющие органы имеют достоверную и актуальную информацию о состоянии дорожных объектов, особенно если число таких объектов велико. Отсутствие полной информации заметно осложняет процесс принятия решения и требует проведения дополнительных диагностических работ и осмотров. Четкое обоснование включения объектов в комплекс мероприятий ни в одной из 47 программ не приводится.
“Механизм реализации программы” устанавливает список организаций, министерств и ведомств, участвующих в процессе выполнения работ по проекту, их обязанности, полномочия и способы взаимодействия друг с другом. В разделе приводится список основных законодательных актов и субъектов РФ, на основании которого осуществляется разработка целевой программы и привлечение финансовых средств, а также перечень регламентирующих, нормативных и других используемых документов. Как правило, информация данного раздела сводится лишь к перечислению функций государственных заказчиков, контролирующих органов (если они не являются заказчиками) и, в ряде случаев, исполнителей. В не которых программах этот раздел совмещают с разделом «Организация управления программой и контроль за ходом ее реализации». При этом нераскрытым остается процесс проведения конкурсов на выполнение работ: какая часть работ выполняется по заказу, а какая на основании конкурсов, чем руководствуется заказчик при распределении работ по заказу и конкурсу, насколько зависит от всех участников степень достижения поставленной цели, будут ли производиться независимые экспертизы в ходе реализации программы, как будет происходить распределение средств между объектами при смешанном финансировании, какой уполномоченный орган имеет право взаимодействовать с Федеральным дорожным агентством на предмет предоставления помощи из федерального бюджета и т.д. Неполнота изложения информации и недосказанность впоследствии приводят к необходимости внесения дополнительных коррективов, а также к несвоевременному расходованию денежных средств и удлинению сроков выполнения работ.
Раздел “Ресурсное обеспечение программы” отражает общий объем финансирования с разбивкой по годам и источники финансирования.
Информация данного раздела большинства программ также грешит неполнотой: не указаны условия и сроки выделения средств из федерального, муниципального бюджетов и иных источников, объемы иных ресурсов, кроме финансовых, возможные причины изменения объемов финансирования; не дается обоснования объема привлекаемых средств, игнорируются новые научно-технические разработки, которые будут использованы при выполнении работ, и т.д.
“Организация управления программой и контроль за ходом ее реализации” содержит информацию об организациях, отвечающих за управление и контроль за ходом выполнения программы, их обязанностях, частоте проведения проверок, передаче данных о ходе реализации программы на вышестоящий уровень и порядке внесения изменений в программу. Часто этот раздел либо вовсе исключают из программы, либо совмещают с «Механизмами реализации программы», и ему присущи все недостатки данного раздела.
Раздел “Оценка эффективности, социально-экономических и экологических последствий от реализации программы” устанавливает основные социально-экономические и иные индикаторы оценки выполнения программы, а также методики их расчета.
Как указано выше, порядок установления критериев оценки эффективности целевых программ в настоящее время не регламентируется законодательством большинства регионов, поэтому многие целевые программы содержат исключительно формальные критерии, не позволяющие оценить их эффективность. Как правило, такие критерии отражают достижения программы сугубо с точки зрения дорожной составляющей: прирост общей длины дорог, уменьшение недоремонта дорог и мостов, увеличение доли мостов с оценкой «хорошо» и т.д., в то время как социально-экономические и экологические индикаторы часто не находят никакого отражения в программе. Из 47 целевых программ лишь в Архангельской и Мурманской областях используют для оценки эффективности такие экономические индикаторы, как интегральный эффект, срок окупаемости, индекс доходности и эффект пользователей от строительства, реконструкции и ремонта дорог и мостов. К сожалению, об экологических индикаторах разработчики целевых программ напрочь забыли. Некоторые программы признаются разработчиками эффективными, если был выполнен весь запланированный комплекс работ, хотя при этом не приводится ни одного индикатора. В большинстве программ, в которые введены хоть какие-то индикаторы, часто не указаны их базовые значения (на начало выполнения программы) и планируемые промежуточные показатели (по итогам года).
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Несмотря на то, что большинство недостатков, обозначенных автором статьи, являются следствием несовершенства законодательства и хорошо известны, до сих пор практически нет федеральных и региональных программ, направленных на их устранение. В ближайшей перспективе следует уделить особое внимание созданию адекватной методики разработки и управления целевыми программами, методик комплексного планирования объемов и перечня работ с учетом возможностей региональных бюджетов, а также определения приоритетных направлений капитальных вложений; разработке системы индикаторов оценки эффективности целевых программ, созданию новых или адаптации к российским условиям иностранных методик оценки эффективности выполнения целевых программ. Для решения последней задачи можно использовать, например, хорошо зарекомендовавшую себя американскую методику оценки эффективности выполнения и рейтингования программ PART (Program Assessment Rating Tool), постепенно входящую и в обиход российских специалистов.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация: Постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594. — http://base.garant.ru/104578.htm.
2. Управление финансами. — http://finansami.com.
3. Региональное законодательство. — http://regionz.ru.
4. Белозеров О.В. Итоги развития дорожной отрасли в 2008 году // Федеральное дорожное агентство. Итоги 2008 года, задачи и перспективы 2009–2010 годов: Материалы научно-практической конференции. — М., 2009.
5. Жуковский А.И., Васильев С.В., Штрейс Д.С. Разработка, реализация и оценка региональных целевых программ (на основе канадского опыта): Уч.-метод. пособие. — Оттава; М.; В. Новгород, 2006.
6. Поспелов Г.С., Ириков В.А. Программно-целевое планирование и управление. — М.: Сов. Радио, 1976. — 380 с.