Такой подход определяет необходимость расчета средневзвешенной стоимости работ и услуг, выполняемых разными подрядчиками по объективно разным ценам (производство тепла, обслуживание жилищного фонда) и включение в тариф на данную жилищно-коммунальную услугу этой средневзвешенной стоимости.
Для обеспечения баланса интересов при регулировании тарифов необходимо создать публичную систему их формирования и регулирования, в том числе на муниципальном уровне, которая обеспечит необходимое методическое и информационное взаимодействие между отдельными элементами этой системы: процедурами мониторинга, подготовки и рассмотрения заявок на пересмотр тарифов, их утверждения и вступления в силу, а также необходимую нормативную базу для внедрения такой системы.
Система регулирования должна основываться на следующих основных принципах:
· Последовательность и прогнозируемость изменения тарифов обеспечивает предсказуемость деятельности коммунальных предприятий, повышает их инвестиционную привлекательность и снижает стоимость заемного капитала;
· Прозрачность тарифов позволяет достичь доверия каждого потребителя, в частности, и общества, в целом;
· Регулирование должно носить целевой характер и заключаться в оптимизации некоторого множества целей, носящих отчасти противоречивый характер и отражающих интересы различных групп: самого предприятия, муниципалитета, населения, промышленных предприятий, инвестора и др. Точный перечень целей и их относительная значимость индивидуальны для каждого регулирующего органа. Построение иерархии целей на основе баланса интересов - ключевая задача разработки целевой системы регулирования.
Для того, чтобы создаваемая система регулирования была максимально эффективна при ее создании необходимо обеспечить:
· надлежащее стимулирование коммунальных предприятий к экономному использованию финансовых и природных ресурсов;
· должное стимулирование инвесторов к вкладу капитала в перспективные и хорошо управляемые коммунальные предприятия;
· максимальную вовлеченность потребителей, инвесторов, налогоплательщиков в процесс регулирования;
· снижение политизированности ценообразования.
Для создания эффективной системы регулирования необходимо разделение функций управления муниципальным жилищно-коммунальным хозяйством и регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги в пределах компетенции органов местного самоуправления. Деятельность по предоставлению услуг также должна быть отделена от деятельности органов исполнительной и законодательной власти по регулированию в сфере услуг.
В компетенцию регулирующего органа входит не только определение регулируемых цен для работ предприятий- монополистов по обеспечению жилищно-коммунальными услугами, но и разработка тарифов на жилищно-коммунальные услуги, которые, как отмечалось ранее, могут включать целый ряд как регулируемых, так и рыночных цен.
Для осуществления функций по регулированию тарифов на муниципальном уровне целесообразно создать постоянно действующую комиссию, в которую должны войти представители различных структурных подразделений исполнительной и представительной власти муниципального образования.
Возможна передача функций регулирования независимому регулирующему органу, не входящему в структуру органов муниципальной исполнительной и представительной власти.
Одним из таких решений может стать передача регулирующих функций региональным энергетическим комиссиям. Данное решение представляется оправданным для малых и сельских муниципальных образований в регионах, где региональные энергетические комиссии являются самостоятельными юридическими лицами, имеющими штат профессионально подготовленных сотрудников. Решение о передаче функций по регулированию тарифов на жилищно-коммунальные услуги независимому регулирующему органу могут принять только сами органы местного самоуправления в пределах своей компетенции.
При создании процедуры регулирования необходимо определить:
· период регулирования - т.е. период действия установленного тарифа или регулируемой цены;
· условия, при наступлении которых тариф может быть пересмотрен в течение регулируемого периода (досрочно);
· объем и состав информации, предоставляемой предприятиями - локальными монополистами регулирующему органу при подаче заявки на тариф и в течение регулируемого периода;
· объем и состав информации, представляемой предприятиями - локальными монополистами, для обеспечения мониторинга деятельности предприятия в регулируемый период (при этом дается гарантия непроведения в течении этого времени внешних аудиторских проверок);
· порядок подачи, рассмотрения и утверждения заявки на пересмотр тарифа или регулируемой цены.
Необходимо обеспечить открытость процесса тарифного регулирования для заинтересованных сторон, предусмотрев возможность публичных слушаний на заседаниях регулирующего органа, а также порядок привлечение представителей потребителей к процессу регулирования.
Система регулирования должна предусматривать ответственность регулирующего органа за принимаемые решения. Это должно обеспечиваться наличием форм отчетности регулирующего органа за принятые решения, а также правилами обжалования решения регулирующего органа.
6.1 Ценообразование в системе монопольного предоставления услуг жилищно-коммунального хозяйства
Типичными жилищно-коммунальными услугами, предоставляемыми предприятиями - монополистами, является поставка ресурсов по присоединенным сетям: отопление, горячее и холодное водоснабжение, водоотведение, газо- и электроснабжение. Наличие присоединенной сети делает безальтернативным для конкретного потребителя выбор поставщика услуги.
Основанием для пересмотра тарифа или регулируемой цены, как правило, должны являться либо окончание установленного срока действия, либо изменение объективных обстоятельств, связанных с предоставлением услуги, либо неудовлетворительная работа по результатам мониторинга коммунального предприятия.
Для инициирования процедуры регулирования коммунальное предприятие должно направить в регулирующий орган заявку с расчетом своих финансовых потребностей и, соответственно, минимально приемлемого, который позволит ему предоставлять потребителям услуги требуемого качества в необходимом объеме. Потребности в финансировании должны определяться в соответствии с утвержденной регулирующим органом методикой. Заявка предприятия должна охватывать следующие вопросы.
· Обоснование прогнозируемого объема и качества услуг с учетом требований потребителей и имеющихся производственных возможностей.
· План мероприятий по повышению эффективности деятельности, качества услуг и т.д. с учетом требований потребителей.
· Прогноз себестоимости и налоговых платежей, основанный на фактических показателях прошлого регулируемого периода с учетом планируемых мероприятий по повышению эффективности деятельности, качества услуг и т.д.
· Прогноз потребностей в прибыли:
o потребности в инвестициях в основные и оборотные средства и обоснование их эффективности;
o потребности в финансировании для погашения кредитов, займов и процентов по ним;
o отчисления в фонд потребления в зависимости от прогнозируемого эффекта от реализации мероприятий и инвестиционных проектов, что создаст дополнительные стимулы для предприятий к повышению эффективности деятельности.
Подразделения местной администрации готовят для регулирующего органа информацию, отражающую требования к качеству, надежности и объему услуг, потребляемых населением и бюджетными организациями, а также обоснование предельно допустимой с учетом финансовых возможностей муниципалитета и населения величины тарифа. При разработке заявки используется система специально разработанных индикаторов. Заявка составляется на основе комплексного стратегического плана развития города с учетом планов нового строительства, прогнозов социальных показателей, прогнозов бюджета города и т.д.
Заинтересованные представители предприятий- потребителей должны отразить в информации, направляемой в регулирующий орган, их требования к качеству, надежности и объему потребления услуг.
Рассмотрев представленные заявки и информацию всех заинтересованных сторон, регулирующий орган формирует тариф и/или регулируемую цену, и представляет их для утверждения соответствующим органам власти.
Главной задачей регулирующего органа является поиск баланса интересов сторон: коммунального предприятия - монополиста, муниципалитета, населения, организаций - потребителей и потенциальных инвесторов. Нижним пределом поиска компромисса между финансовыми потребностями предприятия - поставщика и платежеспособностью потребителя услуги может стать себестоимость работ поставщика. При едином методологическом подходе к расчету себестоимости особенности, связанные с конкретными условиями производства услуг, географическими факторами и пр., должны найти отражение в нормативных документах и методиках, разрабатываемых и утверждаемых на уровне субъектов Федерации.
6.2 Социальная защита населения
Защита населения при переходе на рыночные принципы оплаты жилищно-коммунальных услуг состоит в недопущении со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и уполномоченных ими организаций:
· включения в экономически обоснованные тарифы затрат, связанных с монопольным положением организаций жилищно-коммунального хозяйства;